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溯行經濟奇蹟-保護政策利多弊少

文 / 王昭明    
1994-04-15
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溯行經濟奇蹟-保護政策利多弊少
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研究台灣經濟發展史的人,大約都同意;一九六0年代前後的金融貿易改革,對於以後台灣經濟快速發展有重大的影響。那一次改革的精神所在,簡要地說,就是自由化、市場化,把原來決定貿易活動和金融條件(利率、匯率)的主觀人為判斷或安排,改為市場的運作,結果證明此項改革提供了經濟的活力,促成了經濟的快速成長。

這一政策在形成和執行的過程中,尹仲容先生是一個關鍵人物。由於他的遠見和魄力,才得實現,所以我們稱他為「台灣經濟發展之父」,並不為過。

仲容先生在推動金融貿易改革後不久,便在一九六三年一月因積勞病逝。我曾想過,如果他能多活幾年,也許會把他的自由化理念擴大到其他領域,特別是最重要的產業--工業方面。可是事與願違。

在過去四十多年中,工業的保護色彩雖然曾有若干沖淡,基本政策都始終無法擺脫保護的陰影。時至今日,我們原有的加工型工業優勢逐漸消失,迫使眾多的工廠外移,而國內工業結構即難以快速調整,引發了產業中空的威脅。追尋根源,因保護過久過多,喪失活力,可能是重大原因之一。

保護造就特權

回顧過去我們的工業保護政策,可說是五花八門,現在且舉出最常見的幾種型式來加以探討:

一、限制設廠

在一九七0年代以前,很多工業都有設廠的限制,最著名的如紡織工業和榨油工業。

支持此一政策的理由不外:(一)市場限制;認為既有的工業生產能量已超過市場需要,如再增設,不但易形成惡性競爭,且造成資源的浪費。(二)原料限制:紡織原料(棉花)和榨油原料(黃豆)都仰賴進口,在外匯極端短絀時,無法自由進口,只好實施原料配給制度,隨之便不希望再有過多的新廠設立。(三)資金限制:當時生產有限,國內儲

蓄額至為低微,認為有限的資金不應再投入市場已經飽和的工業。

這些理由在台灣經濟發展初期(一九五0年代),也許勉可存在,但長期採行,必然產生以下的惡果:(一)無法發揮競爭作用,從而喪失進步的動力,在保護傘之下,生產力低的產業也無被淘汰的壓力。(二)形成特權,使既得利益者長期坐享無虞競爭的權利。(三)若干工業將原料配給權利轉買,坐享厚利,造成種種弊端和不良風氣。

記得在一九六0年代中期,曾對當時的榨油廠做過許多次調查,發現很多工廠使用電力極少,足以證明未曾正常開工,但仍然獲得原料的配額,其將之轉售至為顯然。

又如紡織廠發展至大量外銷時期,增加紡錠仍要逐案申請,使想擴充工廠至經濟規模或採用新設備提高生產力的新投資者,因設廠限制,遲遲不能獲准。這種設廠限制的策略造成工業發展的瓶頸,居然遲至一九七0年代末期才相繼減少,歷時二十多年之久。

自我欺騙

二、設廠標準

限制設廠標準所持的理由有二:(一)希望新設的工廠能符合經濟規模的要求,才能提升其競爭力。(二)認為達到一定標準才能保證其產品的品質。

關於理由(一),可說完全出於保母的心態,忽略了投資者本身對投資風險的評估。當原料的供應和產品的銷售均允許自由化後,任何投資人很自然地會衡量其投資計畫是否有競爭力,因為如果失敗,受損害者為投資人。即使投資人因資訊不足,可能決策有誤,政府也只宜提供資訊給投資人參考,而不應代為決定其應否投資。

關於理由(二),產品品質的控制並不完全決定於設備標準,還涉及品質管制的方式等,標準與品質兩者間,並非必然的關係則已無待贅述。

三、自製率

所謂自製率,是硬性規定某一工業的產品,一定要有若干成分達到在國內自製的標準,以免該一產業長期處於使用進口零配件、在國內裝配的地位,淪為他國工業的附庸。過去施行此法的工業,有汽車工業和電話交換機工業等。

表面看來,這種人為的硬性規定用意良好,但深入分析,不但陷於保母的心態,而且有自我陶醉甚至自欺的不切實際之譏。

通常極少工廠一切零組件均由自己製造,現代工業的特色之一便是分工,一種產品使用的零組件為數眾多(汽車零組件多達一萬種,電話交換機亦多達千種以上),絕大多數向專業的零組件生產者購進。有的零組件是國內工廠供應,有的是向國外採購,視情況而定,牽涉的因素甚多,包括技術和成本等因素,不能強求。

當需求量大到經濟規模時,就很自然地引發國內零組件工業的興起,而不是由政府機關硬性要求自製率就必定能達到。因為經濟的活動必須遵循「水到渠成」的法則,硬性要求極可能不合經濟條件,結果反而因為成本品質等因素,妨礙了終端產品的競爭力。

我們過去因為硬性規定自製率,曾出現取巧規避的現象,國內工廠另設一家貿易商,向國外購進零組件,再轉供工廠使用。就工廠而言,是在國內採購,也就算是國內自製。或在計算自製率時,故意把國外進口的零組件價格壓低,把自己生產或國內採購部分的價格提高,以達到符合自製率的要求。這類自製率的工業政策持續了數十年之久,直到一九八0年代才逐漸放棄。

公營不敵民營

四、限由公營

將若干產業畫為必須公營的範圍,例如製糖、煉油、電力、電信、運輸、菸酒等,是另一種形式的保護政策。

記得在一九六0年代初期,我國要發展人造纖維和塑膠工業,就曾出現應由公營或開放民營之爭。當時仲容先生尚在世,曾力陳民營之必要,倖獲接受。後來這兩業的發展極為迅速,成為一九七0至一九九0期間國內產業的重鎮。如果限由公營,結果如何則頗難逆料了。

上述事業之被限由公營,理由多端,如製糖由台灣糖業公司獨占,理由是關聯性廣,和蔗農的利益相關。電力、電信則認屬公用事業,以為公營才能顧及大眾的利益;煉油與運輸則與安全相關;菸酒則為財政目的。這些理由之牽強附會,不言可喻。

事實上多數經濟開發程度高的國家,上述事業多由民間投資發展,即便社會上較能接受的電力公司公營,證諸東鄰的日本(近十家電力公司均為民營,其中大部分規模大於台電)和北美的美國(超過一百家的電力公司均為民營,其中部分規模亦大於台電),他們民營電力公司的經營績效多屬良好,足以證明迷信公營論者,只是主觀的偏見而已。

這一政策一直到近年才有些改變,但程度極為有限,只是口頭上說可以開放民營,實際上仍無行動。三年前由經建會建議可以移轉民營的二十多個公營事業,迄今無一家移轉,表示過去傳統的觀念與現實的利害仍根深柢固,經過四十年的歲月仍無法衝破這一藩籬。

最近經濟部先後草擬了兩個重要法案,一是電業法,一是石油業法,開宗明義說是配合自由化而制法,而其內容仍不免設定若干限制,包括設廠限制、設廠標準、進出口管制等手段。反觀新加坡以彈丸之地,有七家煉油廠,煉油能力超過台灣一倍多,政府並未加以任何限制。他們的煉油事業不但能夠存在,而且經營的活力強大,足以顯示兩種政策對產業的影響大為不同。

上面回顧了過去工業政策的歷史,雖然四十年來有了某種程度的自由化演進,本質上則仍未脫保護管制的範疇。也許這樣的做法是深得我國文化精髓的三昧,以避免引起劇烈的衝擊;但就經濟發展而言,則不免延緩了產業現代化的步伐,使我國無法快速達到改變產業結構的理想。

徹底丟棄包袱

特別是最近三年,台灣的工業環境已有重大改變,初級加工業的日子已愈來愈不好過,只有外移一途。如何激發起附加價值高、技術密集度高的產業,成為必走的道路,如此才能保住經濟的持續成長。

保護政策這個包袱,已到了必須完全丟棄的時機。希望九0年代能夠成為第二個六0年代,以工業政策的改絃更張,創造台灣經濟的第二春。

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