譬如說，任何組織要能有效運作，必須權責相當，尤其責任分明，應該說是顛撲不破的道理，然而從我們現行的憲法，到採購法，勞基法等，在實務上似乎都朝著相反方向去做。在這篇短文中，所要探討的，又是一個現實的例子，就是公營事業定價，發現在理論和現實間存在有多麼大的差距！
油電價格訂定 與「經濟理論」相違背
理論上，價格乃是支配人類經濟行為，尤其資源調配的關鍵要素。依照個體經濟學（microeconomics）的價格理論（price theory），基本上價格乃反映市場供需，但是為了達到某種有利於國計民生的目的，因而採取某種措施予以干預，產生對價格的影響。重要的是，這些措施仍然不能違背經濟學的基本道理，這是屬於「經濟政策」（economic policy）的範疇。
再依行銷學的定價理論，價格之決定可依成本加成，也可依照其在顧客心理或社會價值高低；同時在有競爭狀態下，須參考競爭者之定價，然後個別企業再遵照本身之策略或經營模式選擇某種定價方式和價格。
重要的是，這背後幾乎有一條經營鐵律，就是對於企業而言，所收取的價格不可能長期低於成本，這不但是在事實上做不到，也為法律所不許，這種企業須清算或倒閉。在讀者心中，上面這些道理幾乎等於人要呼吸空氣和吃飯才能存活一樣顯然，說了多餘，也只是浪費寶貴篇幅和紙張而已。
然而，讓我們將這些道理和目前發生在公營事業中有關油電價格的訂定對照來看，卻真的發現有和理論相違背的現實。以電價來說，10年來每度電發電成本由1.87元增到3.04元，相差1.17元，漲幅為63％。而在同一時間，每度電售價卻只由2.07元調整到2.72元，只增加0.65元，增幅只有32％，由於此種成本和價格上的巨大差距，造成台電由2003年的稅前盈餘318億，到2012年卻發生616億的虧損。
用「政治理論」談定價 才能解釋矛盾
分析這成本之增加，主要來自燃料支出的高漲；具體來說，10年來燃料成本由每度電0.59元增到1.49元，漲幅高達2.5倍。至於其他成本如運維費和折舊兩項支出，在同期內反而由0.92元減少到0.82元；至於其中的用人費，未如社會上想像的大幅增加，而是由0.21元減少到0.17元，在每度發電成本中所占比例，也由11％降到6％。
換言之，即使將用人費歸零，仍無法彌補燃料成本的增加，台電的虧損顯然不是一句「提高經營效率」的口號所能解決。這種定價，無論照經濟理論或是行銷策略，都是說不通的，然而它卻是一個活生生的現實，這證實了「理論和現實是不相符合」的說法確是有道理了。
但如依哲學家黑格爾所說「凡是存在的，都是合理的」（這裡的「理」不是「應然」是「實然」）。這種違背經濟理論的現象又怎樣使它合理？
這道理乃來自支配當前台灣社會運作的「政治理論」，可以給予這種矛盾現象一種合理解釋，依照英國古典說法，「國會除了不能將男變女，女變男外，什麼都能」，或是依照台灣政客口中「民之所欲，常在我心」的符咒。了解這種道理，對於出現這種定價也就能了然於心。原來價格有兩種，一種是「經濟價格」，一種是「政治價格」。
政治價格建立在選票政治或民粹上。沒有消費者喜歡漲價，漲價本身造成「民不聊生」的罪過。像日前超商調高咖啡價值或「鬍鬚張」調整魯肉飯價格，都引起媒體撻伐，更別說調高公營事業產品或服務價格。當兩種理論發生衝突時，在短期內政治力量可以超越經濟理論。尤其政府在民意和「輿論」的壓力下，用政治力量對公營事業價格進行凍漲，似乎理所當然。
記得在公營時代的台灣肥料公司，就曾經在10年內將肥料售價降達13次之多。在政治上這是為了照顧農民，這種降價，當然是順乎民情和輿論的合理作法。問題在於，在「政治價格」下，使得企業收入長期低於成本，除非人們能夠設計一套機制，讓這種價格能夠運行下去，否則沒有一家企業能夠存活，也不會因為加上「公營」兩個字，就能逃避這一宿命，這是我們社會必須面對的殘酷事實。
再回到經濟學的基本原理，有關財貨分類，一是經濟財，一是公共財；前者必須依市場機制運行，也就是我們所了解供需與成本上面的道理；後者如國防治安、國民教育及道路設施之類，經由國家財政預算負擔。照這種分類，企業運作應是依照市場機制，所採取的乃是「經濟價格」；反之，屬於公共財的，則由政府財政和預算負擔。照這種邏輯，如果油電這類產品服務是屬「政治價格」，則不該由公司組織負擔，應改由政府機關提供才算合理。
「產銷分離」應是合理可行的設計
然而，我們要考慮到，一般而言，政府機關在經營效率上不如企業，因此要顧及效率要求，則可在電力供應機制中，將屬於政治價格部分和經濟價格部分切割，儘量將可依賴市場和企業原則運作的部分，採企業經營方式，縮小由政治價格運作的範圍。
依照上述原則下的一個具體作法，就是採「產」「銷」分離設計。將「發電」部分，採取民營化並開放市場競爭，讓發電業者有如政府「代工」，它們必須發揮最大效率並藉以存活；「售電」部分則由政府單位，一方面向民間依市場競爭方式購入電力，但另一方面，則可根據政治因素──例如「公平正義」原則──訂定供應市場價格。在極端情況下，甚至免費供應都未嘗不可。
至於在付給民營產製之價格與政府售價間之差額，則由政府編列預算，經由民意機關通過，由人民負擔；該負擔多少，就負擔多少。本來「天下沒有白吃的午餐」，如果照目前這種責任不清的情況下，連年虧損的公營事業必然倒閉，其後果一樣要由人民承擔，何不從制度設計上，「市場歸市場，政治歸政治」，將企業和政府的責任「涇渭分明」，弄個清楚呢！
（作者為元智大學講座教授暨校聘教授）
