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法官打臉環保署 「美麗灣」成教戰手冊

纏訟近十年 法院也變戰場
文 / 彭杏珠    
2016-06-28
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法官打臉環保署 「美麗灣」成教戰手冊
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近十年來,環境保護與公民意識抬頭,民眾為監督環評審查,也讓法院意外成為戰場。不含地方政府,目前光是控告環保署的環評訴訟案就達56件。

在中央與地方的眾多環評訴訟中,又以美麗灣渡假村的訴訟案最受矚目。由於台東縣政府四次官司均以敗訴收場,讓外界直覺審查必有瑕疵。

現在判決理由不僅成為法界正反激辯的焦點,甚至被奉為必讀案例。「美麗灣的訴訟,環保署頻頻被法官打臉,也凸顯政府執法的無奈與困境,」一位不具名律師表示。

回顧2004年,台灣剛經歷SARS洗禮,市場萎靡不振,台東縣長徐慶元為發展觀光產業,決定將委外經營不善的杉原海水浴場改成BOT案,主動引進美麗灣渡假村,簽下5.9公頃設定地上權50年的合約。

申請開發面積 環保署首次解釋

為加速開發時程,2005年3月業主書面申請開發面積審理,縣府審理後,同意依實際開發面積0.9997公頃「分割」方式開發。

根據環評法,因申請開發面積未達1公頃,可不必環評,因此啟人疑竇,為何是0.9997公頃,而不是1.0001公頃?當環團發現「分割」的事情後,開始關注。即便事後美麗灣決定擴大投資,因實際開發面積超過1公頃,並於2006年9月主動向台東縣提送環評,已難扭轉民眾的印象。

2007年5月,環保團體對美麗灣有所疑慮,向法院提起停工假處分,從此訴訟不斷。「美麗灣涉及環評審查、建築、使用執照、停工等訴訟,創下台東縣的紀錄,」台東縣副縣長陳金虎無奈地說。

由於社會關注度不斷提升,環保署於2007年6月27日現場探勘後,發函表示此案「位於山坡地……整體開發面積約5.9公頃,應實施環境影響評估……活動範圍不可分離,面積應合併計算」,否決台東縣認定得以分割投資而不實施環評的意見,並要求罰款、停工。

環保署解釋函明示將來業主申請許可開發面積,是指「用地總面積」,非「設施基地」面積。等於打了台東縣一記悶棍。

據陳金虎了解,以前環保署從未對「申請開發面積」進行解釋,美麗灣完成五層樓主結構體後兩年多,環保署才明確解釋,日後業主如提出求償,台東縣要如何因應?

但環保署綜合計畫處長劉宗勇強調,BOT簽約面積是5.9公頃,就應整體面積進行環評,不應切割規避環評,應以向台東縣申請許可的用地總面積認定,而非僅旅館主體設施面積。

再爆爭議 最高法院確定環評無效

除了對「申請開發面積」的見解不同外,美麗灣另一項爭議是環評審查無效爭議。

2006年美麗灣因擴大開發面積超過1公頃後,依法進行環評,台東縣經五次審查後,於2008年6月15日有條件通過5.9公頃環境說明書審查。當天即有民眾委請律師向環保署提起訴願,以台東縣環評委員組成不符法令等原因,要求撤銷該環評案。

12月19日環保署駁回訴願。陳金虎認為,「這表示當時環保署認同委員組成是合法的」。

四天後的12月23日,民眾又委託律師、現任環保署副署長詹順貴向高雄高等行政法院提起告訴,聲明撤銷訴願決定及原處分。

2009年8月10日,高雄高等行政法院以三項理由判台東縣政府敗訴,其一為美麗灣所提環說書並未納入黃金海開發計畫,台東縣審查時,疏忽未將該背景值併入考量。

對此,美麗灣渡假村副總經理朱膺州表示,他們委託工程顧問公司撰寫環說書,將附近五至十公里的各種相關開發計畫都列入背景調查,但黃金海的開發計劃,因環境影響差異分析報告未經環保署審查通過前不得開發,遂未納入調查。

環評委員組成問題 來回訴訟近十年

其他敗訴理由還包括環評委員問題。法院認為台東縣與美麗灣簽訂BOT契約,彼此為共同開發單位,縣府委員均需迴避,扣除應迴避而未迴避委員後,出席委員不足全數一半,依法不能做決議,故環評無效。

由於先前環保署認定環評有效,台東縣不服向最高行政法院提起上訴。2012年1月19日,最高法院再度判決敗訴,不過並不認同高雄高等行政法院對委員迴避的判決,只採納黃金海計畫的原因。

最高行政法院判決後,美麗灣為降低疑慮,將所有已開發、未開發案全併入背景調查,並重做所有的海洋生態項目調查。

台東縣則因委員組成爭議,2012年6月20日行文環保署確認哪些人才能當委員?環保署明確回覆,代表開發案的主辦單位委員要迴避,至於督導開發的委員(含縣長、副縣長、祕書長三長)無須迴避。

但環團仍緊咬委員迴避問題。2012年11月26日台東縣再度函詢環保署,這一次環保署的解釋改變了,函復指出:主管機關為開發單位時,代表開發案件主辦單位的委員(如主辦單位局長、處長)及督導開發案主辦單位的委員(如縣市長、副縣市長、祕書長等)均須迴避。

收到回函後,台東縣召開美麗灣第七次環評會議時,就遵照環保署的解釋函迴避,最後由出席委員做出通過環評的決議。

第二次環評通過後,所有訴願與訴訟過程再來一遍。

原告又提出撤銷環評案的訴願,被環保署駁回,再度向高雄高等行政法院提起訴訟。

2014年10月28日,高雄高等行政法院再度撤銷環評結論及訴願結果,理由是美麗灣的主辦單位就是台東縣政府,非所屬的觀光旅遊處,不僅觀光旅遊處長要迴避,所有委員都要迴避,扣除應迴避委員後,僅五名委員出席,不足全部的半數,依規定不得決議,所以環評無效。

收到判決書的台東縣府完全無法置信,每次都是根據環保署的回覆組成委員,且民眾二次訴願,環保署均駁回。「法院否定環保署的行政裁量權,以後地方政府該如何組成委員?」陳金虎說。

台東縣因此不服再提上訴,2016年3月31日,最高行政法院雖不認同高雄高等行政法院的理由,依舊做出敗訴判決,理由是全體委員即便扣除四位縣府內成員,分母變成11位,當天出席五位外聘委員,仍不到出席委員一半規定。

歷經近十年的美麗灣環評訴訟,最後還是以敗訴定讞,主要爭點都集中在委員組成。

在訴訟過程當中,環保署「無能為力」捍衛行政裁量權,最後也只能尊重法院判決,修改法令。2015年7月3日新增環評法施行細則第五條之一:促參案件縣市政府機關委員應全數迴避出席會議及表決。

但美麗灣第七次環評審查會早於2012年12月22日召開。陳金虎嘆口氣說:「環保署先前告訴我們是合法的,卻因法院判決而重新解釋法令,導致我們現在可能變成違法,真的是天下奇觀了。」

一位看過判決書的律師指出,最高行政法院兩次都不採納高雄高等行政法院的見解,顯見每位法官對委員應否迴避的看法都不同,難怪台東縣政府會無所適從。

學界質疑「法官比委員還專業?」

美麗灣的原告之一,同時也是台東大學生命科學系教授劉烱錫強調,我們在意的是美麗灣「分割」開發,認為環評審查有違法之處,訴訟目的是告訴業者不能投機,希望其他人不要效法。

朱膺州解釋,美麗灣依法辦理環評,台東縣、環保署認定合法,環團、法官卻有不同解釋。已投入12億元,使用最先進汙水三級薄膜系統處理廢水,也全部回收用來澆灌區內防風林,維護海底珊瑚、不做動力機械的海上活動,所有對環保的努力卻因程序的「委員組成」問題而被抹滅。

參與美麗灣環評訴訟的人也想問:到底,誰說了才算數?

擔任環評委員達10幾年的台大環工所名譽教授鄭福田表示,法官應尊重主管機關的行政裁量權,環評委員講話可受公評,還要負責任,但法官不受公評,卻能判生死。訴訟輸了,代表一個法官比21個委員還專業,可以否定環評委員的多數決。

環保署因美麗灣的判決,重新解釋或修正法令,被工程界喻為美麗灣條款。不少有意投資的業者擔心會不會再有第二個美麗灣條款,對投資帶來不確定性?

本文出自 2016 / 07 月號

你的未來 矽谷說了算!

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