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工程列車為什麼誤點?

文 / 蕭富元    
1990-11-15
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工程列車為什麼誤點?
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打樁梆梆,深及六十公尺。大泥罐車、砂石車來來往往,捲起漫天塵埃。

到處是圍著柵籬的工地。在轟隆隆的操作聲中一釘一樁地打造出新的國家面貌。

當象徵經濟大幅衰退的指標燈號連續三個月亮出黃藍燈,民間企業普遍不樂觀時,執掌國家財政經濟大旗的財經兩部部長卻信心在握地宣示:如火如荼進行中的公共建設,將是提振低靡景況的一劑強心針。出身財經界的行政院秘書長王昭明更進一步點出,要改善日前的不景氣,「公共工程的加速推動,是非常重要的手段。」

大力整頓治安略見成效後,行政院長郝柏村第二波強力出擊,布達儘速完成十四項建設的指令。為達到目標,他更躬親主持督導會報,責成各部門全心投入,日夜趕工。

於是,拖了六年遲遲未顯成果的五輕、捷運、北二高等重大工程像被解穴道般,慢慢動了起來。

進度嚴重落後

民國七十三年,俞國華接下行政院重擔的四個月內,隨即推出包含三十個子計畫的十四項工程建設,預計在七十九年底陸續完成,兩千多個日子流逝,這三十個歷經三任內閣的計畫,進度在經過不斷修改、更正後,仍只有九個完成,九件嚴重落後。其中又以占總經費五0%以上的五輕、捷運、北二高和牡丹水庫延誤較多;而台電編列的核四一千餘億元經費,尚凍結在立法院,動工時間遙遙無期。

在經建會的調查報告中,土地取得困難是進度緩慢最大的原因。特別是北部第二高速公路,兩年半內取到能施工的土地不及所需土地的三成。

比起十大建設,十四項顯得艱辛多舛。當年十大建設,地主捐土地、樂見高速公路經過的熱誠已不復存在;為建台中港,不顧居民反對先拆房子再補償,警員把一個個躺在地上抗議的地主抬走的景象亦不可能再出現。十四項建設和十大建設的時代背景截然不同,呈現在十四項面前的是搭著房地產飆漲列車,要求高價收購的地主,和解嚴後誰也不怕誰的抗議風潮。

公告地價和市價相距太遠是擺不平土地徵收的主要原因。據負責十四項追蹤考核的經建會管考處處長杜善良評估,公告地價和市價有的相差十幾倍,然而原先編列預算時,土地收購價最多只能加四成,使地主寧願天天掛白布條請願抗爭,也不肯把土地讓出。

「以前十項建設最大的困難是錢,現在是土地。」承造十項及十四項工程的榮工處處長陳豫嘆了一口氣說。

土地的需求量大,牽涉到的地主相對增加,使時間成本花費遽增。

總長一0八公里的北二高,每公里就有好幾位地主,每個地主的索求也不盡相同。今年一月甫進國道新建工程局的歐晉德局長表示,北二高有一千多筆土地要談,如果每一筆花二天時間,總共要近十年才能談好。而每談判一次,都會出現地主陳情的場面,局裡還得加派一批人去安撫協調。

出自民間工程界的歐晉德搖著頭不可思議地指出:「有時竟需要五十個人浩浩蕩蕩地去解決一件價值兩萬元的土地案子。」

沒有土地不能動工

正因不能順利取得土地,工程只能牛步般邁進。承包捷運、北二高的昌益營造公司總經理鮑冀苦不堪言地陳述,經常工程做到一半,地沒有了,一等等半年仁機具、人員就耗著不能動工。國營的中華工程亦不能倖免於難,副總經理陸炳文無奈地說明,為了十四項工程,人力動員好了,工期也開始計算,但沒有地就是不能動?

國外的方法或許可以做為徵收土地的參考。在法國,有完善的土地估價師制度,精確估算過的土地價值,不致相差天壤。興建高速鐵路時,法國政府不厭其煩地多次和居民溝通,讓居民瞭解工程的必要性,並用高於市價六成的價格收買沿線土地,地主自然無由抗拒,工程得以平穩前進。

另一方面,長期參加交通委員會的立委謝美惠則建議,政府應重新訂立標準的丈量法和地籍圖。現有的地籍圖有的仍沿用日據時代測量的資料,和實際出入甚大。據瞭解,捷運某些路段始終無法徵收,就是由於連地主是誰都找不出來。

勞動力短缺是另一個阻礙工程進展的重要因素。勞委會做過統計,今年營造業缺工率是八.八%,而攸關國家建設大計的十四項,勞力不足是一六%。勞工流失幾乎不可挽回,南迴鐵路兩年前請工人一天一千元,今年漲到三千元還找不到人做。

面臨缺工窘境

社會進步一日千里,人們也不再守著「努力打拚」的信念,粗重辛苦的營建工程首當其衝地面臨缺工的窘境,承包商使出各種誘因也招不回失去的勞動力。陸炳文不勝感慨地說,過去五、六百元一天有很多人要做,現在一天兩千元,外加一瓶啤酒、一包檳榔、一個便當還是沒有人來。

他以北二高三標招工說明缺工的慘境,第一次缺一百多人,經考試後只有兩個人來報到;第二次缺二七六人,結果有一二0人來考試,二十六個通過,「來報到的不知道會有幾個?」他擔心地問。

更令包商煩惱的是十四項工程用人的高峰量還沒有到,大約在明、後年會達需求頂點,屆時更將一工難求。

有鑑於此,行政院特別批准專案引進外籍勞工,但負責五輕建廠的中油環保處處長謝榮輝憂慮,一些高技術的工作是外籍勞工無法勝任的。在經建會的統計資料上,十四項工程管理人員、技術工人缺了二0%,這是引進外籍勞工也難突破的瓶頸。

經建會法規小組執行秘書石齊辛認為提升工人尊嚴是對付勞力不足的辦法。他舉出,在國外,參與公共工程的工人都有學徒執照,穿統一制服工作,是件有尊嚴的任務。反觀國內,營造工被看成是低水準的行業,愈來愈沒有人想做。

負責考核十四項工程的一位官員平心而論,影響進度最大的關鍵是溝通協調。十四項多是跨部門、跨地方機關的計畫,主管單位包含省市政府、交通部、內政部等九個機關,在溝通上耗時費力,常有協調不動的煩惱。

以捷運系統而言,光是為了挖管線,就得會同台電、電信局、自來水公司和大台北瓦斯勘驗,出了問題各機關推諉拖延,也沒有能力做裁決。捷運工程曾為一條管線的認定而誤時了四個月。

協調困難法令不足

北二高同樣有這方面的糾葛。地上物遷移,必須規畫新社區安頓沿線居民或是補貼租金,按法令必須由內政部主其事。經建會函請內政部處理,內政部以「這和我們無關」拒絕辦理,使得土地糾紛更添困難。

「沒有一個單位有能力和各個相關部門協調。」一名承包商攤開雙手無力地說。

「沒有跨部會單位出面溝通,工程不可能順利嘛!」一家包下捷運、北二高工程的廠家眼看一整年都無法動工,氣急敗壞地說。

有時還會為了處理一些小事一拖再拖,因小失大。

捷運系統復興南路的工地,為移開兩旁路樹,要先花五個月在原地培養這些路樹才能移往別處,工程也因而停擺近半年。

「到底是樹重要,還是市民的交通重要?」一名承包商不禁質疑。

營建商鮑冀以「巧婦難為無米之炊」來比擬施工的艱難。包商得到的往往是地上物未拆遷好、管線尚待驗明的工地,做到一半,總是會跑出一堆問題。「大家都是在沒把握的情況下工作,」鮑冀抽著菸補充:「工地不完全,完工變成遙不可及的夢。」

曾有一名工程師,做了捷運工程六個月,就因為過於焦慮,得了精神官能症而提早退出工作。一些承包商如韓國三星、德國瑞林及台灣理成公司就因工程拖了一年無法開動,向捷運局要求賠償七億的損失。

此外法令的過時、不足也迫使工程左支右絀。王昭明不諱言,涉及道路取得的都市計畫變更,因法令限制,使得程序拉長;假使工程進行中要追加預算,必須先經審計單位認定,再送交議會審查通過,這樣下來又得耗上半年。

發包手續繁瑣、工程單價偏低,使營造商裹足不前,導致工程流標不斷,令主管部門大傷腦筋。捷運新店、南港線發包不出去;南迴鐵路七十八年流標兩次以上的占總發包件數的二七%。

竭智盡慮研究台灣經濟發展軌跡的經濟學家王作榮評析,十四項工程落後的真正癥結,「是我們缺乏一套有效率的文官制度。」

在一個正常文官體系運作下,這些落後原因都將不再是理由。

本文出自 1990 / 12 月號

第054期遠見雜誌

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