每一個現代國家都要實行法治，這是沒有例外的。法治社會最基本的條件就是：人人平等相處，遵守同樣的法律，互相尊重每個人的權利，並在各自的領域發揮才能，享受努力的成果，這就是大同世界的理想社會。
人一定要在平等的環境中相處，才能安居樂業，不怕自己的權利受到侵害，這是不虞恐懼的自由。人有兩種恐懼，一種是個人與個人之間的侵害行為，會損害個人的利益，這必須由法院公平處理；另一種恐懼則是被行政機關侵害，因為政府有權，常常會利用這種權勢，侵害到人民的權利。
審判素質偏低，人民無法信賴
這個問題比較嚴重，歷史上的革命運動，造成今天的民主法治制度，都是由此而來。所以今日制度，凡政府對人民的處分，如果人民不服，可以有兩階段的訴願、再訴願，由政府改正，若是仍然駁回，可以告到行政法院，由司法機關處理。
這兩種恐懼，都要靠法院保護。司法機關的重要任務，就是要在這中間辨明是非，端正風氣，使得大家守規矩，此外，還要能夠宣洩民怨。
若是司法機關不能處理，民怨愈積愈多，一旦爆發，人民可能會動刀動槍，自己尋求解決之道，變成暴民政治，國家就亂了。現在社會這麼多暴力案件，可能就是司法機關不能保護他，人民對它也沒有信心，與其打好幾年的官司，勞民傷財，還可能打輸，倒不如自己動手解決。所以，司法機關的責任很重，一定要有威信，人民才能信賴它及政府。
但是，我們的司法從開頭就不健全，實在需要改革。在傳統戲劇中，除了包公是清官，其餘如蘇三起解、法門寺……寫的都是貪官污吏。幾千年來，衙門裡一直有「有理沒錢莫進來」的觀念，從來沒人相信會有好的審判，即使到了現代，還是流傳著「有錢判生、沒錢判死」的想法，大家對司法的信心非常低落。但照我們比較客觀的評斷，司法也沒有壞到如此程度，只是一般審判素質偏低，未能符合人民的期望，確是事實。
「頭痛醫腳，腳痛醫頭」無法治本
法院審判素質的低落，正是談司法改革最重要的問題。但是這次的司法改革會議集合那麼多人，花那麼多錢，卻文不對題，沒有討論這個最主要的議題。沒有治本，研究的都是不相干的題目，完全是空的，這就像頭痛醫腳、腳痛醫頭，實在是很大的諷刺。
由於司法院裡三個機構（最高法院、行政法院、公務員懲戒委員會）的問題非常多，工作又不太平衡，這次司改會議，研究的第一個題目就是司法院改組。
在司法院裡，真正有審判權的是最高法院，總共有二十幾個民事庭、刑事庭，案子非常多，全世界沒有像我們這樣龐大的組織。最高法院不開庭，是書面審查。若是覺得高等法院就案件事實的調查不足，會再要它調查，予以更審，更審以後，當事人仍可以上訴。如此一來，案子可能來來去去，時間拖得很久。現在最高法院沒辦的案子，大概有萬件以上，有些案子甚至在兩審法院間拖了十年、八年都沒解決。
至於行政法院的案子也很多。我們是大陸法系的國家，人民的權利被行政機關侵害，後者總想保留面子，自己糾正，所以會希望人民先到行政機關訴願和再訴願，不行，再告到行政法院，但是行政法院往往不能幫老百姓主持公道，也得不到人民的好感。而公務員懲戒委員會的地位與前兩者一樣高，案子比較少，卻被譏諷為只打蒼蠅不打老虎。
司改會議著眼於政治問題，討論司法院的定位化，希望決定它的位階，而由司法院做審判工作，換言之，就是要取消以上三個機構，將它們變成法庭。表面上只是換個招牌，似乎希望趁此時改某些訴訟制度，減少案件的負擔。但現在最高法院幾十個庭，怎麼把它變成一個庭？這麼多案子，又如何解決？這些討論根本做不到，對審判素質的提高有幫助嗎？
關於減少高等法院、最高法院的案子，還有一個討論就是，將每個案件的事實調查工作都在地方法院執行，高等法院只就事實做複查工作，並嚴格限制向第三審上訴。這樣一來，人民只能在地方法院打官司，高等法院、最高法院案子當然大量減少，但是憲法保護的訴訟權利也被砍掉大半。用這種方法減少案子，民怨不得宣洩，是傷天害理的事。這種只求自己方便，不顧別人的做法，只怕會妨害司法機關的威信。
提升審判素質，改革才有希望
另外，司法院還有一個特別、存在多年的組織——大法官會議，負責解釋法律。向來我們都有個說法：大法官不是法官，因為他不做審判工作。不過在若干年前，民進黨通過台獨黨綱，有些想解散民進黨的人便引德國憲法法院的先例為根據——假若憲法法院審判政黨違法，得予以解散。因此那些人就鬧著要成立憲法法院。當時政府想解散民進黨，卻又不敢做，正好利用它當台階下。
於是後來政府花了很多錢，大肆裝修大法官會議室，變成憲法法庭，某些法律條文也改了，大法官也有法官（審判）資格了。但是直到現在，解散民進黨的案子沒有辦，憲法法院也從未正式開過庭，只是建議碰到重大的解釋案件，拿到憲法法庭討論。但這其實還是解釋，不是審判。
所以，這次司改會議想賦予憲法法庭某些職權，除了解散政黨外，還想增加懲戒特任官、民選省市長的功能，以資補救。這樣大法官就真正成為法官，司法院也坐實為審判機關。只是，把最高法院等三個機構矮化了一截，無形中又提高了大法官的地位，這其間一定會有許多糾紛難以解決。
再其次，就是討論檢察官的座位問題。許多人覺得要讓檢察官與被告的座位一致，才算平等。這與裁判素質的提高，仍舊沒有一點關係，徒然引起檢察機關的不愉快而沒有決議。前陣子竟然還有學者上書總統，希望督促司法院貫徹執行，一定要把檢察官拖下來，這些都是意氣。如果法院不能公正審判，就算讓被告坐在法官身邊、檢察官坐在下面，又何嘗能贏得人民的信心？
我們絕對不要以司法改革會議沒有具體成果，來指責司法院有任何責任，因為這本來是「不可能的任務」。司改會議的召開，根據我們從各方面的瞭解，並不是司法院的意思，而是行政長官、學者及部分律師要開的。而我們的最高當局相信他們的話，也覺得有此必要。於是司法院迫於上面、外面的壓力召開會議，反正將來編出一本報告，交卷了事。結果怕是人人都不滿意，只是讓司法的威信更加降低而已。其實司法院是無辜的。
司法很難改革，不是開個會就可以解決，也不是說改良就能改的。唯有提升審判素質，才是改革的希望所在。
多少年來，我們都是優秀的高中畢業生才能進入法律系，最優秀的法律畢業生才能考取司法官，所以，都是第一流的人才進司法界，為什麼司法還變成這個樣子？
外力與忙碌影響裁判素質
這其間理由非常多，絕不是一般人能想像的，或只是法官貪污的問題。我常要幫法官辯護：司法的缺點不一定只是操守問題，這種「有錢判生、沒錢判死」的想法，是對司法很大的污辱。以前我有位同事講的好，他說：「我不怕法官貪污，因為他辦一百個案子，不可能個個貪污，頂多只有兩、三個如此，也有人不送錢的。最怕的其實是法官不負責任，每個案子都判不清楚，危害遠勝於貪污。」
許多法官則認為，裁判素質不佳，是由於外力的干預。比如像上級長官的關照，或是有勢力的人拖累長官；除此之外，還有民意代表的介入，現在地方上的案子，找不到民代講話的，很少。這就要看法官是否可以威武不能屈。
在制度方面，法官有考績與升遷問題，的確可以構成對法官的壓力。美國的地方法官，可以一輩子都當地方法官；我們卻不是這樣，法官有考績，可以升官，從台南可以調到台北，地院調到高院，法官想不聽話也不行，否則就影響前程。這牽涉到修養問題，法官能否無欲則剛？如果能做某地地方法院的法官，而永遠不想升官，那就天不怕地不怕了。其實司法界也有永遠不想升官、最後還是照常升官的例子。
真正影響辦案素質的最重要問題是，法官實在過分忙碌，一個月要辦一百件案子，國外判一個案子，可以用三至五天的時間，我們只有二、三十分鐘，怎麼問得清楚？當然，現在有許多法官不負責任，根本不看卷，開庭後在審判中一問，才發現原來如此，等下次問，結果還是一樣，根本搞不清楚什麼地方有問過，等於工作加倍。我們以前做法官，案子看得非常徹底，即使沒有太多時間審判，也可以把案子問得清楚，一個案子頂多問兩次就可以結束。現在呢，就很難說。
這些不負責任的法官，鄉愿作風很深，常說靜候核辦，卻等兩、三個月還沒有消息。過了半年之後再問，他會說：「等一下，我快調職了，讓下任再來辦。」結果卷宗愈來愈厚，下一任更搞不清了。
我們常說，沒有一個有權力的人不濫用權力。有機會貪污、鄉愿、躲責任的人，當然都會這樣做，而且還有很多藉口。你說我判錯了，這是外力干預，我有什麼辦法？
法律教育與訓練有問題
老實講，法官的素質看起來高，其實水準還是不夠，這是我們的法律教育出了問題。大學畢業後，法律系學生就可以考法官，其實除了法條之外，他們對社會生活實況懂的非常有限。法院的官司沒有單純只講法律的，它牽涉到買賣、租賃、電腦……各式各樣的法律關係。譬如一件醫療糾紛，法官連病歷都看不懂，怎麼審判？請醫師鑑定，醫師聽不懂法官想問什麼；醫師說了什麼，法官也聽不清楚，法官怎麼審判？法院常常審判很專業的範圍，自己卻完全外行，當事人會覺得法官判得文不對題，自然不會甘服。
法官不只有欠缺專業學問的問題，修養問題也會影響裁判素質。有時成見難改，有些意氣作祟，裁判也難免受影響。有些文理基礎不足，會連判決書都寫不通順，即使他很用功，外國理論學了一大堆，死讀書的方法都會了，但是判決書一寫，沒有老百姓懂，又怎麼可能讓老百姓折服？
台灣的教育以惡性補習出名，連法官都有經惡補考上的。街上就有專為學生考法官補習的補習班，聲勢浩大，專教應考法官或律師的技術，成功率也很高。法律教育本身又捨本逐末，只把法律當技術教，沒有把是非正義擺在第一要求，功課既重，當然沒有時間顧及人格教育，多年累積的結果，司法改革是非常困難的。這也是我個人退休後，民國八十年要在東吳大學創辦「法碩乙」的原因。政大六年後才跟著辦，台大將於明年開辦，代表他們也贊同我的做法。
法碩乙的新生入學，要經過原畢業大學教授及職場的老闆推薦，確定品行端正。此外還有口試，我們會觀察學生的儀表、個性、想法，從各方面來瞭解他們。我這幾年以來全心全意地辦法碩乙，再遲鈍的學生應該都有感受；事事上他們都非常優秀。依目前畢業的六班，同樣進入社會的工作情形來看，這教育是成功的。
所謂言教、身教，是老師要真用愛心來教育學生，現在這樣的老師還是很多，只是不知道能不能發揮作用，因為現在社會上的功利風氣太深切了。法碩乙的老師幾乎都做到這些，看看目前暑假還有老師在為學生補上功課，就知道他們的熱心程度了。
缺乏監督的制度
除了教育及法官訓練之外，審判書素質低落的最大原因還是沒有監督。我們的法院組織法曾經有監督的制度，目前已完全成為具文。舉一個例子說，以前判決書必須送給院長看，負責的院長多半可以善意提供一些意見給法官參考，但由於有些年輕法官不服氣，鬧得很兇，認為這樣是被干涉，後來就全部取消了。現在法官隨便怎麼判，沒人管得了。
美國的最高法院由九個法官一起判案，每個人都要表明自己的意見，將來哪個案子判錯，具名法官是會遺臭萬年的。我們沒有這種制度，判決書始終沒有少數意見。最高法院有五個法官，判決書判錯了，不知道是誰判的，當然也沒人承認是自己寫的。即使高等法院只是三個法官合議，也是由多數取決，實際也很難瞭解誰是判錯案子的真正罪人，即使將來發現判錯，連監察委員都無法彈劾哪一個法官有責任。
真要改革司法，我不相信司法官這麼多優秀人才，想不出一個有效的監督方法，來確保逐步提高裁判素質。司法院如果有決心，是可以做得到的。
另外值得一提的是，法院判決常常遷就媒體，媒體對今日司法的裁判，有時也構成無形的干預。其實在判決未確定之前，媒體為顧念法治前途不該有外力介入的行為。我們可以在判決之後，再把案子拿出來公開檢討，以監察法院的裁判。只是現在也沒人做這樣的事，一方面怕得罪人，一方面也怕麻煩。
行政不改革，司法也改不了
司法改革很困難，但我想談一個很根本的問題：其實「司法改革」必須以「行政改革」來配合。如果我們沒有有效的「行政改革」；如果我們的行政不能先於司法改革，或配合司法改革而改革；如果行政機關不能誠心誠意地尊重司法，不能徹底守法，司法根本一定改革不了，而且一點希望都沒有。
很遺憾地感覺到：我們的政府機關自始就沒有具備實行好法治的觀念，自有司法開始到現在，也從來沒有尊重過司法機關。在民國成立以前，甚至在民國初年，司法工作都是行政官（縣長等）一手包辦，操生殺予奪之權。即使後來各縣陸續設立了司法機關，也只把司法機關當成普通的衙門。其實這個觀念一直延伸到今天，比如說，行政機關收老百姓的稅或罰鍰，倘若老百姓不繳，就移送法院強制執行，只把司法機關當行政機關的討債機關。行政機關就是這樣利用司法機關的，老百姓對司法機關怎會有好印象？
前幾年，有個學生從美國回來，帶給我一本美國政府的通訊錄，從總統府、副總統辦公室、國務院到每一個部會……，都有法律顧問室，其中都有十幾位法律顧問，絕大多數都學法律，即使像柯林頓總統是學法律的，他還是有法律顧問。任何部會要下決策，不能不經過法律顧問，公文不經過法律顧問，是發不出去的。他們是真正的重視法律，並且認為這是很自然的事情。
我們各部會也設有法規或訴願委員會，但非常不健全，有的還只掛個牌子，更別談像美國這樣做。我們的政府從來不重視法律，發號施令經常不考慮法律，經常讓司法機關忙於應付，又如何要求改革司法？今天司法機關背的爛包袱，有許多是行政機關丟過去的。簡單地說，今天如果警察、行政辦得好，社會秩序不會這樣亂，司法不會有這麼多難辦的案子，會輕鬆得很。教育教化得好，人人都能守法，也不會發生這麼多兇殺竊盜案件，司法機關負擔也會減輕。
行政機關處分人民，違法的非常多。老百姓要訴願、再訴願，表示不服，還會被行政機關擋著，直到行政法院，反正是官官相護。所以，行政法院早就變成有名的駁回法院，什麼案子上來都被駁回。行政法院可說是拿政府的錢，為政府累積民怨。行政法院判決的案件，據說有聲請再審判數次、數十次，甚至一百次的，可知老百姓的怨恨有多強烈！後來知道大法官平反了某些最高法院或行政法院的判決，於是一窩蜂又請求大法官解釋，忙得大法官也每天要去駁回聲請，多麼可悲！
諫臣風骨不復見
還有一些政治問題，比如像連戰任職副總統時能不能兼任行政院長？這是政治問題啊！政治問題不能政治解決，把爛攤子往大法官那裡一送，要大法官解釋能不能兼任，擺明就是要大法官解釋成可以兼任，大法官也很為難。講實在話，到現在還有很多人看不懂解釋案說些什麼，司法怎麼會有威信呢？
行政機關送過去給司法的案子，常常不懷好意，那絕不是尊重司法，而是要它解決、幫忙背書。所以大法官解釋看來偉大，其實仔細看，裡頭有好多痛苦，來自各式各樣的原因，大法官討論時，常常還要運作，也有時爭得面紅耳赤。
我願意大膽講出來。我們實行司法幾十年，從來沒一個法律人能在廟堂之上侃侃而談，對政府首長、部長、院長、總統說：「這是不合法的」。所以目前這許多讀法律的人也有對不起國家的地方，官一做大，就沒有了「知無不言」的勇氣，歷史上有名的諫臣風骨，都到哪裡去了？
因此，沒有行政機關誠心誠意、百分之百的支持與尊重，司法是不可能改革的。我們叫了數十年的司法改革，效果在哪裡？如果行政機關或執政黨還存著「法院是我們開的」的觀念，實在也無需要求司法改革。無論多麼優秀的司法官，一到司法機關就會變成無從發揮的循吏，每個司法官如此，領導司法的長官更只有望洋興歎，更無作為可言。
就近年情況而言，曾由極為優秀的法學家來擔任司法首長，也有改革司法的決心，但事與願違，只有黯然下台。如今又請一位德望俱隆的優秀法學家來擔任同樣工作，同樣賦予一個不可能的任務，只怕也會在學術界失去一位名師，而仍無法滿足上級或民眾的期望。政府為什麼不能看看行政上的許多問題，先去嘗試行政改革，再來進行司法改革呢？
（李模口述，徐蘊康整理）
