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李模:力行法治,實現大同社會的理想

文 / 李模    
1999-09-01
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李模:力行法治,實現大同社會的理想
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每一個現代國家都要實行法治,這是沒有例外的。法治社會最基本的條件就是:人人平等相處,遵守同樣的法律,互相尊重每個人的權利,並在各自的領域發揮才能,享受努力的成果,這就是大同世界的理想社會。

人一定要在平等的環境中相處,才能安居樂業,不怕自己的權利受到侵害,這是不虞恐懼的自由。人有兩種恐懼,一種是個人與個人之間的侵害行為,會損害個人的利益,這必須由法院公平處理;另一種恐懼則是被行政機關侵害,因為政府有權,常常會利用這種權勢,侵害到人民的權利。

審判素質偏低,人民無法信賴

這個問題比較嚴重,歷史上的革命運動,造成今天的民主法治制度,都是由此而來。所以今日制度,凡政府對人民的處分,如果人民不服,可以有兩階段的訴願、再訴願,由政府改正,若是仍然駁回,可以告到行政法院,由司法機關處理。

這兩種恐懼,都要靠法院保護。司法機關的重要任務,就是要在這中間辨明是非,端正風氣,使得大家守規矩,此外,還要能夠宣洩民怨。

若是司法機關不能處理,民怨愈積愈多,一旦爆發,人民可能會動刀動槍,自己尋求解決之道,變成暴民政治,國家就亂了。現在社會這麼多暴力案件,可能就是司法機關不能保護他,人民對它也沒有信心,與其打好幾年的官司,勞民傷財,還可能打輸,倒不如自己動手解決。所以,司法機關的責任很重,一定要有威信,人民才能信賴它及政府。

但是,我們的司法從開頭就不健全,實在需要改革。在傳統戲劇中,除了包公是清官,其餘如蘇三起解、法門寺……寫的都是貪官污吏。幾千年來,衙門裡一直有「有理沒錢莫進來」的觀念,從來沒人相信會有好的審判,即使到了現代,還是流傳著「有錢判生、沒錢判死」的想法,大家對司法的信心非常低落。但照我們比較客觀的評斷,司法也沒有壞到如此程度,只是一般審判素質偏低,未能符合人民的期望,確是事實。

「頭痛醫腳,腳痛醫頭」無法治本

法院審判素質的低落,正是談司法改革最重要的問題。但是這次的司法改革會議集合那麼多人,花那麼多錢,卻文不對題,沒有討論這個最主要的議題。沒有治本,研究的都是不相干的題目,完全是空的,這就像頭痛醫腳、腳痛醫頭,實在是很大的諷刺。

由於司法院裡三個機構(最高法院、行政法院、公務員懲戒委員會)的問題非常多,工作又不太平衡,這次司改會議,研究的第一個題目就是司法院改組。

在司法院裡,真正有審判權的是最高法院,總共有二十幾個民事庭、刑事庭,案子非常多,全世界沒有像我們這樣龐大的組織。最高法院不開庭,是書面審查。若是覺得高等法院就案件事實的調查不足,會再要它調查,予以更審,更審以後,當事人仍可以上訴。如此一來,案子可能來來去去,時間拖得很久。現在最高法院沒辦的案子,大概有萬件以上,有些案子甚至在兩審法院間拖了十年、八年都沒解決。

至於行政法院的案子也很多。我們是大陸法系的國家,人民的權利被行政機關侵害,後者總想保留面子,自己糾正,所以會希望人民先到行政機關訴願和再訴願,不行,再告到行政法院,但是行政法院往往不能幫老百姓主持公道,也得不到人民的好感。而公務員懲戒委員會的地位與前兩者一樣高,案子比較少,卻被譏諷為只打蒼蠅不打老虎。

司改會議著眼於政治問題,討論司法院的定位化,希望決定它的位階,而由司法院做審判工作,換言之,就是要取消以上三個機構,將它們變成法庭。表面上只是換個招牌,似乎希望趁此時改某些訴訟制度,減少案件的負擔。但現在最高法院幾十個庭,怎麼把它變成一個庭?這麼多案子,又如何解決?這些討論根本做不到,對審判素質的提高有幫助嗎?

關於減少高等法院、最高法院的案子,還有一個討論就是,將每個案件的事實調查工作都在地方法院執行,高等法院只就事實做複查工作,並嚴格限制向第三審上訴。這樣一來,人民只能在地方法院打官司,高等法院、最高法院案子當然大量減少,但是憲法保護的訴訟權利也被砍掉大半。用這種方法減少案子,民怨不得宣洩,是傷天害理的事。這種只求自己方便,不顧別人的做法,只怕會妨害司法機關的威信。

提升審判素質,改革才有希望

另外,司法院還有一個特別、存在多年的組織——大法官會議,負責解釋法律。向來我們都有個說法:大法官不是法官,因為他不做審判工作。不過在若干年前,民進黨通過台獨黨綱,有些想解散民進黨的人便引德國憲法法院的先例為根據——假若憲法法院審判政黨違法,得予以解散。因此那些人就鬧著要成立憲法法院。當時政府想解散民進黨,卻又不敢做,正好利用它當台階下。

於是後來政府花了很多錢,大肆裝修大法官會議室,變成憲法法庭,某些法律條文也改了,大法官也有法官(審判)資格了。但是直到現在,解散民進黨的案子沒有辦,憲法法院也從未正式開過庭,只是建議碰到重大的解釋案件,拿到憲法法庭討論。但這其實還是解釋,不是審判。

所以,這次司改會議想賦予憲法法庭某些職權,除了解散政黨外,還想增加懲戒特任官、民選省市長的功能,以資補救。這樣大法官就真正成為法官,司法院也坐實為審判機關。只是,把最高法院等三個機構矮化了一截,無形中又提高了大法官的地位,這其間一定會有許多糾紛難以解決。

再其次,就是討論檢察官的座位問題。許多人覺得要讓檢察官與被告的座位一致,才算平等。這與裁判素質的提高,仍舊沒有一點關係,徒然引起檢察機關的不愉快而沒有決議。前陣子竟然還有學者上書總統,希望督促司法院貫徹執行,一定要把檢察官拖下來,這些都是意氣。如果法院不能公正審判,就算讓被告坐在法官身邊、檢察官坐在下面,又何嘗能贏得人民的信心?

我們絕對不要以司法改革會議沒有具體成果,來指責司法院有任何責任,因為這本來是「不可能的任務」。司改會議的召開,根據我們從各方面的瞭解,並不是司法院的意思,而是行政長官、學者及部分律師要開的。而我們的最高當局相信他們的話,也覺得有此必要。於是司法院迫於上面、外面的壓力召開會議,反正將來編出一本報告,交卷了事。結果怕是人人都不滿意,只是讓司法的威信更加降低而已。其實司法院是無辜的。

司法很難改革,不是開個會就可以解決,也不是說改良就能改的。唯有提升審判素質,才是改革的希望所在。

多少年來,我們都是優秀的高中畢業生才能進入法律系,最優秀的法律畢業生才能考取司法官,所以,都是第一流的人才進司法界,為什麼司法還變成這個樣子?

外力與忙碌影響裁判素質

這其間理由非常多,絕不是一般人能想像的,或只是法官貪污的問題。我常要幫法官辯護:司法的缺點不一定只是操守問題,這種「有錢判生、沒錢判死」的想法,是對司法很大的污辱。以前我有位同事講的好,他說:「我不怕法官貪污,因為他辦一百個案子,不可能個個貪污,頂多只有兩、三個如此,也有人不送錢的。最怕的其實是法官不負責任,每個案子都判不清楚,危害遠勝於貪污。」

許多法官則認為,裁判素質不佳,是由於外力的干預。比如像上級長官的關照,或是有勢力的人拖累長官;除此之外,還有民意代表的介入,現在地方上的案子,找不到民代講話的,很少。這就要看法官是否可以威武不能屈。

在制度方面,法官有考績與升遷問題,的確可以構成對法官的壓力。美國的地方法官,可以一輩子都當地方法官;我們卻不是這樣,法官有考績,可以升官,從台南可以調到台北,地院調到高院,法官想不聽話也不行,否則就影響前程。這牽涉到修養問題,法官能否無欲則剛?如果能做某地地方法院的法官,而永遠不想升官,那就天不怕地不怕了。其實司法界也有永遠不想升官、最後還是照常升官的例子。

真正影響辦案素質的最重要問題是,法官實在過分忙碌,一個月要辦一百件案子,國外判一個案子,可以用三至五天的時間,我們只有二、三十分鐘,怎麼問得清楚?當然,現在有許多法官不負責任,根本不看卷,開庭後在審判中一問,才發現原來如此,等下次問,結果還是一樣,根本搞不清楚什麼地方有問過,等於工作加倍。我們以前做法官,案子看得非常徹底,即使沒有太多時間審判,也可以把案子問得清楚,一個案子頂多問兩次就可以結束。現在呢,就很難說。

這些不負責任的法官,鄉愿作風很深,常說靜候核辦,卻等兩、三個月還沒有消息。過了半年之後再問,他會說:「等一下,我快調職了,讓下任再來辦。」結果卷宗愈來愈厚,下一任更搞不清了。

我們常說,沒有一個有權力的人不濫用權力。有機會貪污、鄉愿、躲責任的人,當然都會這樣做,而且還有很多藉口。你說我判錯了,這是外力干預,我有什麼辦法?

法律教育與訓練有問題

老實講,法官的素質看起來高,其實水準還是不夠,這是我們的法律教育出了問題。大學畢業後,法律系學生就可以考法官,其實除了法條之外,他們對社會生活實況懂的非常有限。法院的官司沒有單純只講法律的,它牽涉到買賣、租賃、電腦……各式各樣的法律關係。譬如一件醫療糾紛,法官連病歷都看不懂,怎麼審判?請醫師鑑定,醫師聽不懂法官想問什麼;醫師說了什麼,法官也聽不清楚,法官怎麼審判?法院常常審判很專業的範圍,自己卻完全外行,當事人會覺得法官判得文不對題,自然不會甘服。

法官不只有欠缺專業學問的問題,修養問題也會影響裁判素質。有時成見難改,有些意氣作祟,裁判也難免受影響。有些文理基礎不足,會連判決書都寫不通順,即使他很用功,外國理論學了一大堆,死讀書的方法都會了,但是判決書一寫,沒有老百姓懂,又怎麼可能讓老百姓折服?

台灣的教育以惡性補習出名,連法官都有經惡補考上的。街上就有專為學生考法官補習的補習班,聲勢浩大,專教應考法官或律師的技術,成功率也很高。法律教育本身又捨本逐末,只把法律當技術教,沒有把是非正義擺在第一要求,功課既重,當然沒有時間顧及人格教育,多年累積的結果,司法改革是非常困難的。這也是我個人退休後,民國八十年要在東吳大學創辦「法碩乙」的原因。政大六年後才跟著辦,台大將於明年開辦,代表他們也贊同我的做法。

法碩乙的新生入學,要經過原畢業大學教授及職場的老闆推薦,確定品行端正。此外還有口試,我們會觀察學生的儀表、個性、想法,從各方面來瞭解他們。我這幾年以來全心全意地辦法碩乙,再遲鈍的學生應該都有感受;事事上他們都非常優秀。依目前畢業的六班,同樣進入社會的工作情形來看,這教育是成功的。

所謂言教、身教,是老師要真用愛心來教育學生,現在這樣的老師還是很多,只是不知道能不能發揮作用,因為現在社會上的功利風氣太深切了。法碩乙的老師幾乎都做到這些,看看目前暑假還有老師在為學生補上功課,就知道他們的熱心程度了。

缺乏監督的制度

除了教育及法官訓練之外,審判書素質低落的最大原因還是沒有監督。我們的法院組織法曾經有監督的制度,目前已完全成為具文。舉一個例子說,以前判決書必須送給院長看,負責的院長多半可以善意提供一些意見給法官參考,但由於有些年輕法官不服氣,鬧得很兇,認為這樣是被干涉,後來就全部取消了。現在法官隨便怎麼判,沒人管得了。

美國的最高法院由九個法官一起判案,每個人都要表明自己的意見,將來哪個案子判錯,具名法官是會遺臭萬年的。我們沒有這種制度,判決書始終沒有少數意見。最高法院有五個法官,判決書判錯了,不知道是誰判的,當然也沒人承認是自己寫的。即使高等法院只是三個法官合議,也是由多數取決,實際也很難瞭解誰是判錯案子的真正罪人,即使將來發現判錯,連監察委員都無法彈劾哪一個法官有責任。

真要改革司法,我不相信司法官這麼多優秀人才,想不出一個有效的監督方法,來確保逐步提高裁判素質。司法院如果有決心,是可以做得到的。

另外值得一提的是,法院判決常常遷就媒體,媒體對今日司法的裁判,有時也構成無形的干預。其實在判決未確定之前,媒體為顧念法治前途不該有外力介入的行為。我們可以在判決之後,再把案子拿出來公開檢討,以監察法院的裁判。只是現在也沒人做這樣的事,一方面怕得罪人,一方面也怕麻煩。

行政不改革,司法也改不了

司法改革很困難,但我想談一個很根本的問題:其實「司法改革」必須以「行政改革」來配合。如果我們沒有有效的「行政改革」;如果我們的行政不能先於司法改革,或配合司法改革而改革;如果行政機關不能誠心誠意地尊重司法,不能徹底守法,司法根本一定改革不了,而且一點希望都沒有。

很遺憾地感覺到:我們的政府機關自始就沒有具備實行好法治的觀念,自有司法開始到現在,也從來沒有尊重過司法機關。在民國成立以前,甚至在民國初年,司法工作都是行政官(縣長等)一手包辦,操生殺予奪之權。即使後來各縣陸續設立了司法機關,也只把司法機關當成普通的衙門。其實這個觀念一直延伸到今天,比如說,行政機關收老百姓的稅或罰鍰,倘若老百姓不繳,就移送法院強制執行,只把司法機關當行政機關的討債機關。行政機關就是這樣利用司法機關的,老百姓對司法機關怎會有好印象?

前幾年,有個學生從美國回來,帶給我一本美國政府的通訊錄,從總統府、副總統辦公室、國務院到每一個部會……,都有法律顧問室,其中都有十幾位法律顧問,絕大多數都學法律,即使像柯林頓總統是學法律的,他還是有法律顧問。任何部會要下決策,不能不經過法律顧問,公文不經過法律顧問,是發不出去的。他們是真正的重視法律,並且認為這是很自然的事情。

我們各部會也設有法規或訴願委員會,但非常不健全,有的還只掛個牌子,更別談像美國這樣做。我們的政府從來不重視法律,發號施令經常不考慮法律,經常讓司法機關忙於應付,又如何要求改革司法?今天司法機關背的爛包袱,有許多是行政機關丟過去的。簡單地說,今天如果警察、行政辦得好,社會秩序不會這樣亂,司法不會有這麼多難辦的案子,會輕鬆得很。教育教化得好,人人都能守法,也不會發生這麼多兇殺竊盜案件,司法機關負擔也會減輕。

行政機關處分人民,違法的非常多。老百姓要訴願、再訴願,表示不服,還會被行政機關擋著,直到行政法院,反正是官官相護。所以,行政法院早就變成有名的駁回法院,什麼案子上來都被駁回。行政法院可說是拿政府的錢,為政府累積民怨。行政法院判決的案件,據說有聲請再審判數次、數十次,甚至一百次的,可知老百姓的怨恨有多強烈!後來知道大法官平反了某些最高法院或行政法院的判決,於是一窩蜂又請求大法官解釋,忙得大法官也每天要去駁回聲請,多麼可悲!

諫臣風骨不復見

還有一些政治問題,比如像連戰任職副總統時能不能兼任行政院長?這是政治問題啊!政治問題不能政治解決,把爛攤子往大法官那裡一送,要大法官解釋能不能兼任,擺明就是要大法官解釋成可以兼任,大法官也很為難。講實在話,到現在還有很多人看不懂解釋案說些什麼,司法怎麼會有威信呢?

行政機關送過去給司法的案子,常常不懷好意,那絕不是尊重司法,而是要它解決、幫忙背書。所以大法官解釋看來偉大,其實仔細看,裡頭有好多痛苦,來自各式各樣的原因,大法官討論時,常常還要運作,也有時爭得面紅耳赤。

我願意大膽講出來。我們實行司法幾十年,從來沒一個法律人能在廟堂之上侃侃而談,對政府首長、部長、院長、總統說:「這是不合法的」。所以目前這許多讀法律的人也有對不起國家的地方,官一做大,就沒有了「知無不言」的勇氣,歷史上有名的諫臣風骨,都到哪裡去了?

因此,沒有行政機關誠心誠意、百分之百的支持與尊重,司法是不可能改革的。我們叫了數十年的司法改革,效果在哪裡?如果行政機關或執政黨還存著「法院是我們開的」的觀念,實在也無需要求司法改革。無論多麼優秀的司法官,一到司法機關就會變成無從發揮的循吏,每個司法官如此,領導司法的長官更只有望洋興歎,更無作為可言。

就近年情況而言,曾由極為優秀的法學家來擔任司法首長,也有改革司法的決心,但事與願違,只有黯然下台。如今又請一位德望俱隆的優秀法學家來擔任同樣工作,同樣賦予一個不可能的任務,只怕也會在學術界失去一位名師,而仍無法滿足上級或民眾的期望。政府為什麼不能看看行政上的許多問題,先去嘗試行政改革,再來進行司法改革呢?

(李模口述,徐蘊康整理)

本文出自 1999 / 09 月號

第159期遠見雜誌

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