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新鹽鐵論-胡鞍鋼批判鄧路線

文 / 李慧菊    
1994-04-15
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新鹽鐵論-胡鞍鋼批判鄧路線
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三月中,美國國務卿克里斯多福高舉人權牌飛抵北京,眾所周知,人權牌下還連著一張最惠國待遇續約紙。結果,他幾乎是受屈辱地返回華盛頓。

同時,北京人民大會堂裡,近三千名人民大會代表、政協委員、各級官員雲集一堂,聽聞、發表、討論通貨膨脹、貪污腐化、稅制改革甚至環保等議題。

明顯地,經過十餘年的開放改革,中國大陸已經茁壯為一碩大經濟體;而且,這股經濟能量漸漸轉化為外交發言權。但是,在鄧小平「發展是硬道理」的標語之下,快速經濟發展所埋下的惡種--貪腐、拉大貧富差距、通膨……,如今也一一發芽,露出苗頭。

其中,最令執政者皺眉的,也許是日漸坐大的「諸侯經濟」。地方為了極度擴張自我利益,各搞各的優惠政策、各自互相形成貿易壁壘,對「中央」的政策總是討價還價……。

挑戰來自內部

正如北京中國科學院研究員胡鞍鋼所指,如今能動搖國本的,不是外力,而是共產黨及政府裡的內部因素。他直陳:「在中國大陸,迄今為止,沒有一個政黨、社會組織,可以向共產黨及國家政府權威挑戰;唯一重大的挑戰,來自共產黨及國家機器內部,更具自我意識、自我利益、自治權力的某些地方政府。」

「讓我們做大膽、最壞的假設。一旦中央政治強人(如鄧小平)去世,可能會出現狄托去世後的南斯拉夫情景;中央與地方利益分爭,地方與地方相互衝突。伴隨分權過程,會導致國家能力下降,用不了多少年,就會走向政治分裂,最後陷入國家解體。」

諸侯經濟體對整個中國大陸的影響,識者早已談論多年,胡鞍鋼的論點,並非空前絕後。值得注意的是,胡鞍鋼曾前後與王紹光(任教於美國耶魯大學政治學系)、康曉光(北京中國科學院研究員),提出兩次極有分量的報告,對倡導開放改革的「鄧路線」,婉約地提出反省、修正。

一份是九三年發表的「加強中央政府在市場經濟轉型中的主導作用--關於中國國家能力的分析報告」;另一份則是今年完成的「以制度創新根治腐敗」。

這兩份由「中國科學院國情研究小組」出版的報告,不僅引起海內外廣泛討論,更獲得領導核心的青睞。中國大陸從今年開始實施的中央/地方分稅制,就是王紹光和胡鞍鋼在「關於中國國家能力的研究報告」中,所提的建議之一。

在「國家能力」這篇報告中,王紹光與胡鞍鋼首先闡明什麼是國家能力。他們認為,雖然國家能力大致可分為動員社會經濟資源的能力、倡導社會經濟發展的能力、利用政治符號建立共識、鞏固統治地位的能力,以及利用機構、權威或暴力手段以維護其統治地位的能力。但他們認為,四種能力中,以財政汲取能力最重要,因為如果政府沒有錢,那麼其他三種能力,便無從實現。

國家能力下降

兩位均曾在美國耶魯大學研習的作者,比較世界各國政府的財政汲取能力,發現先進國家在工業化過程中,也是國家能力不斷強化的過程,因為「市場經濟不是萬能的」,在現代化過程中,政府必須提供公共財(交通、教育)、制定公共政策(社會福利、環保)及產業政策、調節收入和財富分配,並且穩定總體經濟環境。這些都是自由競爭的市場所不能提供的。

在那篇長達四十萬字的研究中,他們以政府財政收入占國民總收入的比例,判定一國的國家能力。從這個指標看,工業發達國家的國家能力從戰後不斷增加,到目前約是四0%;相反地,中國大陸的國家能力都從改革後一直下降,由一九七八年的三0%,降到九二年的一四%。

若從這個數字中再細分中央和地方政府的收入比,更可看出中國大陸與歐美先進國的差別。例如已開發國家的中央政府收入與地方大概是六、四分(一些歐洲福利國家甚至高到八、二分),但目前的中國大陸恰恰相反,是四、六分。

相對較窮的弱中央,自然難以駕馭愈來愈有錢的強地方,以執行中央的意志。造成中國大陸中央弱的原因,據王、胡分析,除了偷、漏稅嚴重之外,一是稅制繁複、分散;二是改革後的思路是;改革等於中央放權讓利,放權讓利等於優惠政策,優惠政策又等於減免稅。

而且在造個放權的過程中,地方的第二預算亦隨之膨脹,已到了與第一預算等量齊觀的程度。第二預算是毛澤東時代為了刺激地方的積極性,在中央計畫的第一預算外,創出第二預算,允許地方有「私房錢」。如今,「私房錢」快要重過公家袋囊,被作者形容為舉世未見的稅制怪胎。

貪腐癥結在制度

毫無疑問,主張國家應在經濟轉型期扮演主導角色的作者,因此建議分稅,設國稅局徵國稅(如菸酒稅)、地方有地方稅,另有稅收中央與地方分享(如個人所得稅);建議開徵個人所得稅、取消第二預算,並統一稅制、稅率(例如取消對外商的優惠稅率)等。

作者的目的,主要在提高「國家」汲取財政的能力,並將中央和地方的關係法律化、制度化,而非靠目前的一對一談判,或行政命令解決問題。

改革初期,共產黨是以「琵琶半遮面」的態度迎接市場經濟;做的、談的,只是握向生產力、改革所有制,畫出特區等局部改革。但經過十五、六年的經改後,舊制、新制並存的社會,已漸漸浮出不穩定的苦果,貪污橫行、腐敗到最高點,為害尤烈。

由胡鞍鋼、康曉光撰寫的「以制度反腐」報告中,再次企圖以制度更迭,徹底撤走貪腐的溫床。縱觀他們的擬議,也只不過是將市場經濟的一套制度,更完整地運用而已。而從「國家能力」到「反腐」的研究報告,可以看出即使在官方最高研究單位,也逐漸有一派學說崛起,企圖以較現代、科學,並具規範性的制度、架構性改革,取代過去權宜、過渡的改革路線。

基本上,胡、康二人認為,道德操守只是貪腐的一小部分原因,貪腐的主要癥結其實是制度問題。

由於開放改革後施行的價格雙軌(包括物價、匯率、利率)、經濟特權(行業壟斷、生產銷售特許)、高關稅及進口配額,還有中國大陸政府對某些地區、集團的優惠政策,造成有權的人,可以較低的代價,換取巨大的利益(作者引經濟學術語,稱之為尋租活動,rentseeking),於是造成貪污,公產變私財。

更甚者,尋租活動有強烈的示範效果,終於導致上行下效,整個社會的經濟行為,都因之付出帳面上寫不出來的成本。

而對症下藥,他們建議:一、開放利率,向市場併軌;二、降低關稅、取消非關稅壁壘和外貿專營權;三、嚴格限制壟斷、確保自由、公平競爭;四、實行官僚高薪制,並嚴禁經商;最後,以正稅養軍,禁止軍隊經商。

這些理論式的建議,即使對台灣來說,都不陌生,跟蔣經國執政末期所標榜的國際化、自由化、制度化,實有異曲同工之妙,只是作用不同。當年台灣是想以此三化,進一步增強國際競爭力;而胡、康二人則以唯有消滅制度性腐敗,才能確保開放改革的成果。

「想他人不願想之事,說他人不敢說之語,是中國新一代知識分子成熟的標誌之一……如果不能抑制日益嚴重的腐敗趨勢,共產黨不是因外部因素,而是因制度性腐敗而垮台,由此再次中斷中國的現代化……。」

速效論vs.持久論

作者一再表明他們的心情是沈重的,因為既得利益已堅固,反彈力道必強。例如,今年才剛推行的分稅制,就遭到各地方不同程度的反抗,有的刻意不抓緊國稅的徵收,使國稅收入比過去更少;財大氣粗的廣東省,更公開表示,他們對「中央」雖然分稅,但對其下的縣、市,則仍然沿用舊制。這與「中央」四級政府均必須分稅的政策,背道而馳。

這一批「新學人」的改革思路能否全盤受用,是值得觀察的事。另一方面,不同的學說似乎也意涵不同的路線之爭。

目前大陸學術界對經濟發展,可粗分為兩派,一派贊成繼續快速發展,以成長消化不安因素,稱為「速效論」;另一派則強調宏觀環境穩定的重要,稱為「持久論」。

九三年下半年,中國大陸由副總理朱鎔基帶頭,推動宏觀調控,即是顯明贊成放慢成長步伐,以整頓內部制度秩序;但今年初,鄧小平隨即放話,主張加速經改,「深化改革」,依舊著力於成長、發展。

即使從報告中,也嗅得出胡鞍鋼等人是贊成「持久論」,對於一味強調成長而犧牲制度,有相當程度地保留。最引外人關切的是,在「國家能力」一文中,作者再三重申對外資的優惠政策是錯誤的,不但等於對國營企業是課徵「歧視稅」、補貼外國政府(因為中國不收外商的稅,其本國一樣會收),他們甚至寫道:「說句不客氣的話,對外國公司實行減免稅,至少不是愛國主義。」

然而,對外資、合資企業畫特區、減免租稅、給予進出口、匯款等方便,正是這一波經改特色之一,恐怕也是許多政治人物邀功的重要項目。如今胡鞍鋼等學者提出的反思,無疑是對過去及現在當權者的挑戰。

一如戈巴契夫不久前在台北演講時的主題 亞太地區的穩定全繫於中國大陸的經改。而大陸的經改,顯然又面臨一次策略性選擇,到底要忍受高通膨、高貧富差距、高區域失衡,繼續加速經濟成長;還是放慢腳步,整頓內部?

經濟路線的選擇,背後就可能是一場政治鬥爭,尤其在鄧小平之後,爭議有可能白熱化。十年之後再回首,或許王紹光、胡鞍鋼及康曉光所提的兩份報告,正是一場大辯論的開始,也未必可知。

本文出自 1994 / 05 月號

第095期遠見雜誌

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