稅制不公，積累民怨
我國稅收占GDP的比率，由十年前的18％，降到目前只有12％，與OECD（經濟合作暨發展組織）國家不含社會安全稅在內的平均數約28％相比，甚至不及其一半；依據行政院主計處的調查研究，此一比率在全球一百零七個國家中已是倒數第一。若從更長遠的角度觀察稅收占政府總支出的比重，1970年代平均達80％，1980年代為70％，1990年代為60％，目前降到只有50％，呈現江河日下的局面，也凸顯稅收結構性的問題。
稅收比重嚴重偏低的現象，來自稅收成長的遲緩與衰退。由行政院主計處《國民經濟動向季報》的資料顯示，從1994年以來的十個年度，除了1994、1997年度有較高的稅收成長率外，其餘有四個年度呈現負成長，四個年度接近零成長或者微幅成長。由於稅收很難隨經濟同步成長，以致於稅收的所得彈性係數已低到不及○．五，亦即寄望經濟景氣回升，稅收亦難大幅增加。
肇致稅收不足且成長緩慢的主因，又與財政紀律快速敗壞，該收的稅不收，不該減的稅拚命減具密切關係，進而造成稅收不足與稅制不公的共生現象。例如政府對證券交易所得免稅，土地增值稅減半課稅，對儲蓄利息、保險費、捐贈提供扣除額，保險給付也免稅，對新興重要策略性產業股東投資抵減，對高科技產業員工分紅配股只按面額課稅，以及將股利、地租以證券化的方式轉手，又不用課徵證所稅。此外，綜合所得稅採屬地主義，境外所得均不課稅，高所得者往往經由免稅天堂開設紙上公司以避稅等。
這一長串的減免稅清單，使得資本利得多不課稅，薪資所得卻占全體課稅所得的70％，成為負擔租稅的大戶。雖然綜所稅的最高稅率高達40％，平均有效稅率只有5.8％，名義上標榜量能課稅，卻因減免稅浮濫，以致實際上並不公平。無怪乎日前泛紫聯盟發起「稅制不公、全民嗆聲」運動，引起社會高度的關注與迴響。
加速稅制改革，刻不容緩
去年4月行政院通過財政改革委員會的「財政改革方案」，已提出整套的稅制改革方案，包括營業稅稅率由5％提高至6％或7％，貨物稅逐步向綠色稅制轉型，土增稅、地價稅及遺贈稅之稅率結構調整等。然在推動改革之時程安排上，主要受限於陳總統「任內不加稅」的制約，必須延至2004年5月20日邁入中期改革方案以後，才有大幅推動改革的可能。如今已為陳水扁總統的第二任，在擺脫拚連任的選票壓力下，理當全力以赴。
然而在財改會的方案中，與稅制不公關係密切的所得稅制，卻缺乏具體的改革方案提出，僅在長期方案中輕描淡寫：「針對當前資本利得課稅制度所衍生之租稅規避問題，進行通盤檢討」，以及「2009年底『促進產業升級條例』施行屆滿時，應全面檢討，其不合時宜的租稅減免獎勵措施應予取消，並應落實功能性獎勵」等。若政府真有魄力、有誠意、有決心的推動改革，就應將之列入中期方案中提前付諸執行。
其實，所得稅制的改革與產升條例的限縮，具有一體兩面的互動關係。當前急務應是鎖定取消「促進產業升級條例」的問題，加速凝聚共識，列出更明確的時間表，使得稅制改革能有較具突破性的發展。若能擴大稅基、取消減免，取消保留盈餘加徵10％的營所稅，拉近綜所稅與營所稅的稅率差距，所得稅制朝向簡單化、扁平化、效率化的方向努力，將使所得稅制呈現嶄新的面貌。
降低稅率在表面上有利於高所得者，似乎因此有許多人質疑會減損量能課稅的精神；實質上若能取消對特定產業、特定族群的減免稅，將許多原本減免稅的高所得者也納入課稅，並且矯正所得稅已窄化成薪資稅的現象，同時在稅負上對人力資本更公平的對待，避免打擊努力工作與創新意願，使得一般受薪者覺得較為公平，反而會較現制更為公平、合理，也有利於知識經濟的發展。
健全稅制，強化公義，充實稅收
未來稅制改革的大方向，應視財政收支狀況及適當時機，在擴大稅基、取消減免的前提下，適度調整所得稅的累進稅率結構，朝「稅率扁平化、稅基普遍化、稅制簡單化」努力，將綜所稅的有效稅率逐步提高至10％左右，同時逐步調高營業稅稅率至合理水準（例如10％），經由全面稅改以提升國民租稅負擔率至18％到20％；並且參考OECD國家的經驗，縮小稅收規模與支出規模間差距在GDP的5％水準內，以期健全政府財政。如此一方面能夠豐裕稅收，降低個人所得稅不利於勞動供給、投資與生產活動之租稅扭曲程度，建立稅制與經濟發展間的良性互動關係，一方面改善勞動與資本所得之租稅負擔結構，以維護租稅的公平性。並在自由化、全球化的發展趨勢下，建立低稅負的良好投資環境，吸引資金與人才投資台灣。
值得一提的，近年來政府以特別法、特別預算排除「公共債務法」「預算法」等的適用，似乎已成慣例，嚴重破壞政府的財務制度，癥結在於政府財政出現結構性問題：政府支出中有70％屬法律及義務性支出，不但呈現膨脹的趨勢，且造成支出結構的僵化；而構成政府收入最主要來源的稅收，卻已無能力支應經常支出之所需；在財源嚴重不足下，勢將大幅排擠公共建設支出，扁政府推出五年5000億「新十大建設」所產生之爭議，就是財政失衡下的典型產，就是財政失衡下的典型產物，政府若不加速推動稅制改革，健全財政體質，其後果深令人憂心。
（作者為中華經濟研究院研究員）
