假設有一個大都市，雖然貴為全國首善之區，但人們對它最深刻的印象卻是：居高不下的犯罪率、紊亂的市容街景、黑槍氾濫、幾近勒索的乞丐以及充斥塗鴉、尿味與垃圾的地下鐵。該市居民滿腹滄桑世故，他們允許政客競選時，不必再將「降低犯罪率」掛在口邊（因為實在沒有人會相信），只需「減緩」犯罪率攀升速度，就足以贏得民心。
出乎意料的是，這個希望破滅的城市卻在短短三年之間，出現驚人的大翻轉﹕謀殺率下降超過五○％，搶劫率下降三三％，汽車竊盜率下降三五％，一般偷竊率下降二五％，總犯罪率下降了四三％，並且持續在下降中。這不僅讓城外人驚訝，以陰鬱性格著稱的該市居民或許更為驚訝；因為快樂、希望的氣氛已在城中各處發酵，他們對這突如其來的轉變，感到有些難為情。
飽受治安惡化荼毒的台灣居民，恐怕會對這個城市的變化極為心嚮往之吧。到底是哪個城市經歷了童話般的轉變呢﹖
沒錯，答案就是紐約市。
讓績效無所遁形的電統會議
紐約大年初三早上，時間才剛過七點，曼哈頓區第十警局局長勞倫斯已經站在區警局大樓指揮中心、俗稱「戰情室」的講台上，報告最新的犯罪資料與對策。雖然窗外正下著漫天大雪，他的額角卻淌著汗水，面頰泛紅，身軀挺得筆直。他的周遭散布成疊的統計數據，電腦大螢幕上充斥各式圖表，而紐約警察總局副局長馬寶，正坐在對面。「勞倫斯，一個月沒見到你，轄區內搶劫案件卻增加了，你怎麼說﹖」
另一位總局高級主管安納莫尼拿出雷射筆，對著電腦螢幕上的地圖，試著理出最新的搶劫犯案模式。他圈出一塊紅點聚集區 ︱︱ 強盜搶劫集中的第九街，轉身問道﹕「勞倫斯，你要怎麼處理﹖」
這是一套前所未見的警政運作模式，稱作「電統會議」(Compstat , computer statistics電腦統計會議的簡稱)。在總局局長布萊頓引進這套系統之前，犯罪資料經常過時（落後最新犯罪動態三個月），七十六名轄區警察局長很少見到總局的高層主管，各轄區之內的地方分局各自為政，致使大區域性的辦案漏洞百出。
目前，在每五週召開一次的會議中，區警局局長直接向總局負責。犯罪統計每日更新，並透過電腦的交叉分析，找出區域犯罪模式，建立不同犯罪間的因果關係。另外，資源也全部集中在電統會議中彈性分配，針對重點地區的犯罪迅速回應。
像勞倫斯這樣幹練的區警局局長，在布萊頓的團隊中只能算表現中等（一九九五年，他的轄區犯罪率下降一五﹪）。那些承受不了壓力、提不出有效方案的局長，則是直接捲鋪蓋走路。自布萊頓到任以來，已有半數的區警局局長遭到撤換。有能耐的局長享受前所未見的權限，但相對必須交出驚人的成績。
啤酒與尿尿巡邏，有效「我會選布萊頓當總局局長，」現任紐約市長朱利安尼（Rudolf Giuliani）說，「因為他和我都相信『破窗戶理論』。」這個理論源自一項心理學實驗：兩輛相同的車停在類似的環境中，其中一輛車的引擎蓋與窗戶都是打開的，另一輛則保持不動。打開的車子在三天之內就被路人破壞無遺，而維持不動的那一輛在一週內都完好無損，最後實驗人員將這輛車的一個窗戶打破，一天之內，它所有窗戶都被人打破了。
這個理論的寓意是，輕微的違法行為累積下來，會營造脫序的環境，最後導致重大犯罪。打破一個窗戶看來微不足道，卻是車子被毀的關鍵。
朱利安尼做了一個歷任市長未曾做過的決定。他讓警察嚴格取締當街酒醉、塗鴉、隨地便溺、勒索小費、攻擊性乞討等輕微脫序行為，紐約街道的面目頓時煥然一新。
這項基層警員暱稱為「啤酒與尿尿巡邏」的政策，事先遏阻了許多重罪的發生。在紐約，槍擊事件總是與毒品販賣脫離不了關係，「要求穿制服的警員抓毒蟲，相對而言較為不易，」布萊頓解釋，「但是叫他們去逮拿酒瓶在大街上晃蕩的人，就簡單多了，」往往會因而查出違法槍枝，「現在那些渾球都知道把槍放在家裡，」謀殺案件也自然大幅下降。
過去警察最常講的一句話是，「可以期待破案率提高，但是，請不要奢求我們降低犯罪率，因為我們並不能控制犯罪發生的原因。」現在朱利安尼在議會上做施政成果報告時，可以自豪地說﹕「紐約警察的主要任務是預防犯罪，只有犯罪發生率才能衡量這項任務成功與否。」
不管自由派或保守派，這項宣言等於顛覆他們心中根深柢固的信念。他們相信，釜底抽薪之計還是在於移除犯罪發生的「根本原因」。對自由派來說，這個根本是貧窮、失業與教育失敗﹔對保守派來說，就是道德敗壞。
朱利安尼：全美超人氣市長
犯罪率由政治家操心，破案率由警方操心；這項鐵律卻被朱利安尼打破。他完全不管「根本原因」︱︱傳統政治關懷的領域，卻證明了侵略式的警力運用，也可以改變公眾行為。這是朱利安尼「魔術」的魅力所在，也是他備受爭議的地方。
五十三歲的朱利安尼在一九九三年當選紐約市長，結束了民主黨在該市長達二十五年的執政。最近市長改選，他又輕鬆蟬聯，創下共和黨自一九四一年以來的最佳成績。他的聲勢飆漲，成為全國超人氣的市長。因此開始有人猜測，他的下一步可能是問鼎白宮。
曾任州檢察官的朱利安尼出生於警察世家。五個叔叔中，四個是警官，一個是消防隊員。根據朱利安尼自述，他對英雄警官魯迪叔叔的孺慕之情，三十年來未曾稍減。這或可解釋，他為何對法律與秩序有超乎常人的信心，總是傾向以法律途徑解決各類問題。
在州檢察官任內，朱利安尼輝煌的辦案成績，成為媒體矚目的焦點。他曾帶領手下警官直闖華爾街的金融辦公大樓，在眾目睽睽之下押走兩名經理，讓華爾街的金融集團氣得跳腳。他是那種硬著頭皮幹到底的人，既強悍又頑固，高傲自恃﹔另一方面卻絕頂聰明，政治技巧與日俱增。
在朱利安尼一腳跨入政壇時，即成為政壇異數。鮮少有人像他這樣，將政治生命押寶在單一議題上：恢復公共秩序。當政府預算赤字急遽升高時，他削減所有部門的經費︱︱除了警察部門之外。
他有名的壞脾氣，在政治人物中也獨樹一幟，最常罵市府新聞記者的一句話就是「白癡」。然而，朱利安尼最難忍受的其實不是愚笨，而是不同意見。他常對異議者猛然爆發一陣難以遏制的脾氣，令人瞠目結舌，不知所措。這種過度反應的脾氣，使他的政治作風強悍有餘，包容不足。
降低犯罪率的代價是什麼﹖
最近一次民意調查中，四九％的選民認為朱利尼是獨立於兩黨之外的新型政治人物。他雖是共和黨員，但政治作風經常突破傳統，吸引跨黨支持的民主黨選民。譬如他強力捍衛亞、非裔移民的權利，誓言維護「生活品質」（這是他一九九三年競選的主要政見），整頓市容、清洗街道、掃蕩色情、打擊犯罪，讓人感覺紐約又恢復了守法有序的面貌。他並不「帶領」紐約走向未來，政治目標沒有傳統意義下的「政治味」，卻與所有人都切身相關。
然而，另一種說法卻是：他代表了強大的行政管理能力加上貧弱的政治視野。
朱利安尼在面對反對聲浪時，有極靈敏的政治嗅覺。譬如，愈來愈多批評者指出，窮人是他主政下最大的犧牲品。他立即搶在全國風潮之前，用那套強化警政效率的管理辦法，改革老大遲緩的社會福利與教育體系。他能抓住有利的議題，快速行動且正中要害，並迴避棘手議題，因而化解不少反對聲浪。
這些明快的反應，卻與施政理念無關。當選舉進入白熱階段，記者問他下一任的施政規畫，他只能說﹕「保持目前輝煌戰果，」嘴角牽起高傲且自得的微笑，彷彿任何神智清楚的人都應知道。「另外，還要更進步。」停頓了一會兒之後，他忽然醒悟到，做為蟬聯競選的政治人物，應該提供選民一個政治願景。於是他補充，「未來一項大膽挑戰，就是讓這個城市完全免於毒品的污染。」
減少四○％犯罪率的代價是什麼？增加五○％的民眾投訴警察暴力的案子。
這究竟是政策不當還是執行不當，目前正引發激烈辯論。從地方警局文化來看，白人警察與少數族裔之間的暴力衝突，一直是紐約長久潛伏的問題，並非始自朱利安尼。但某些政敵認為，朱利安尼的政策激化了警民對立與種族歧視﹔另一些人懷疑，販毒與黑幫並不就此消失，反而更形地下化。市長用優勢警力來鎮壓區域發展不平衡的病徵，未來將招致更嚴重的反撲。「屆時，朱利安尼早已平步青雲、更上層樓了。」前紐約警察總局高階警官凱利如是說。
朱利安尼對此嗤之以鼻。他辯說，打擊犯罪的最大受益人是那些貧民窟中的拉丁裔或非洲裔美國人。雖然犯罪率在城中各區都下降，但幅度不一。在富有的紐約東北區，意謂每個月少死四個人，但在街頭槍戰頻繁的紐約東區，卻少死五十一個人。
「過去我經常需要將我的兒子撲倒在地上，」二十七歲的黑人母親蓓爾說，「因為子彈不時從窗口掠過。但現在我已經一年沒見到子彈孔了。」對她而言，只要子彈不再呼嘯，什麼代價都無所謂。
警察街頭除暴，群眾街頭抗議
然而，警察暴力引起的政治效應卻在持續擴散中。在紐約，半數居民擁有移民背景，強勢警力是否運作無阻，要靠媒體與族群的支持。現在，暴力事件卻可能使支持轉向。
一九九七年八月九日，海地移民路易瑪在七十警局內遭警員嚴重凌虐，引發七千名抗議群眾走向街頭。一如往常的危機處理，朱利安尼以迅雷不及掩耳的方式回應；次日晚上，遭指控的警員即被逮捕，區警局局長與副局長則被撤換，當日值班警員停職，其他十名有嫌疑的警官暫停行使職務，靜候調查。
市長的處理幾乎無懈可擊，連政敵都不得不讚揚他。但更深刻的問題是﹕他有從中學到什麼嗎﹖市政府的觀察家認為，朱利安尼比四年前圓熟多了。然而，這個人就像射出去的箭一般，永不回頭。他的政治技巧或許與日俱增，他的人格卻鮮有改變。
媒體對路易瑪案件的報導顯出愛恨交加的複雜情緒，許多市民的感覺似乎也是如此。民主黨代表、目前是牙買加人聚居區、非洲聖公教會牧師的富萊克曾說﹕「我在紐約居住二十一年以來，目前是族群衝突最為緩和的時候。」當時他正考慮支持朱利安尼競選連任。但他有個十六歲的音樂家兒子，週末晚上計畫遊城，「我們告誡他，假如警察攔人臨檢，千萬要有禮貌，要合作。」「如果你知道他們多麼容易被攔下來，一定會很驚訝。我們對此深感憂心。」
