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政府操盤,資金迷途

文 / 林文玲    
1996-04-15
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政府操盤,資金迷途
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幾乎無暇回味首次民選總統的空前盛況,台灣正面對政治饗宴之後,杯盤狼藉的資本市場與不景氣下錙銖必較的現實生計。

從去年七月,兩岸軍事對峙隨選情不斷升溫之後,台灣經濟就持續發冷。退票率與銀行逾期放款比例月月迭創新高,失業率攀升,投資意願走低;資本大量外流,使年度國際收支帳產生近四十億美元的逆差。開年之後,出口成長開始趨緩,到了三月,前半個月的出口金額更出現一0%的負成長。

選後的台灣,是久違了的百業蕭條,向下調整過後的五.七六%經濟成長率,寫下一九八三年第二次石油危機結束後的最低點。

而在此之前,政治推出新版本的經濟振興方案,花費二百二十億美金(根據「亞洲華爾街日報」估計),親自介入資本市場操作。「敵人子彈已經打過來了,我們的銀彈當然得打出去。」股市安定基金小組成員之一的經建會財務處長葉明峰如此宣示。

振興房市行動首先展開。政府釋出八百億郵政儲金承做首次購屋貸款優惠利率,企圖提高消費者的購買意願。而所收到的「成效」是,房地產價格在半年內下跌一成,預售屋銷售率僅達一六%,建築業者跳票與倒閉的消息依舊頻傳。然後,政府宣布,由於「承做績效良好」,將繼續釋出一千億郵政儲金投入房市。

接下來,在李登輝總統「讓股市漲回去」的動員令下,由公民營金融機構奉命籌組兩千億股市安定基金,在大選之前進場護盤。在投入六百億資金之後,股市止住跌勢,但比起去年同期,市值四兆六千億的台灣股市,已經縮水五分之一。

中央銀行穩定匯率措施,與安定股市行動同步開展。為了防止民眾恐慌性擠兌美金,造成新台幣幣信崩潰,央行大量拋售美元,一千零四億美金的外匯存底,降至八百五十億美金。

資本市場的質變與量變

這些措施或者讓散戶大眾稍稍喘息,卻讓內行人心驚。因為政府強將資源集中於股市匯市的結果,使資金市場如同失衡的天平,壓制住匯率,卻造成短期利率高漲;止住了股市跌勢,卻讓債券市場大幅下挫。

一位退休的財經官員更憂慮地形容,中央的作為,猶如引錢入黑洞,完全斲傷交易市場天生具備反應經濟發展的機制,也引得眾人只將眼光置於股、匯市漲跌,忽略資本市場在這段時期,已經產生質變與量變。

例如,原先被預估將在選後回籠的資金,台灣國際標準電子總經理毛渝南推估,國內即將於七月開放八家民營電信公司,是企業界引頸已久的大商機,原有十多家財團都積極參與,但因資本市場生變,屆時極可能出現只有四家業者申請的局面,因為,「大老闆的股票資產剩下一半,而社會大眾手上的閒錢,一大半換成美鈔和黃金。」向來語鋒犀利的毛渝南分析台灣已出現資金旱象。

另一方面,雖然外商紛紛表態,聲稱願意繼續在台灣投資,但隱藏末見的損失,卻可能發生在末來,「既定的投資當然要執行,但眼前怎麼說服總部在這裡進行新投資?」一位外商總經理私下表示:「新投資案已經轉到其他國家,再輪到我們起碼也是三年以後的事。」根據「天下雜誌」對外商所進行的不記名間卷調查中,超過六成的受訪者認為,兩岸關係已經阻礙該公司在台灣進一步投資。

素有「經濟學界的良心」之稱的加爾布雷斯(J. Galbraith),在「自滿年代」一書指出:「任何經濟、社會與政治下的既得利益者,都會依其所需而塑造社會道德和政治安定。即使有充分的證據顯示,他們所塑造的結果是與他們原先的目標背道而馳。」台灣的現況,似乎正如所言。

打折扣的政策

就像一本釐不清投資報酬與機會成本的帳冊,政府投入了資金,換得的卻是更萎縮的市場。這一系列的振興方案,正陷入系統思考理論模型的補償性回饋--善意的干預引起系統的反應,但這反應反過來抵消干預所創造的利益,干預愈大,系統的反推力量也就愈大。

而問題的關鍵是,當權者在挽救市場時,無視於其他干擾運作的力量,在政策干預與其反挫力量形成負面的互動循環之後,資本市場運作更形惡質。

從房市政策來看,以釋出郵政儲金鼓勵首次購屋,原本從需求面提振市場景氣,推動建築業發展。然而,「特權和金融機構利益掛鉤的結果,很多資金根本就被體質不佳的建商利用人頭借走;」立委許添財指出:「這種結構不改革,只是讓該倒閉的業者苟延殘喘,民意代表從中牟利,但多數消費者卻享受不到,購買意願無法提升,政策再好都要打折扣。

此外,房市明顯處於供過於求的局面下,執政黨候選人一方面大開支票:「拿六百億出來消化空屋不是問題」;另一方面,又不斷強調軍眷政建與「六萬塊一坪」勞工住宅政見,使整個住宅政策完全失去邏輯與方向。

影響所及,長年調查房市供需關係的政大財稅系系主任曾巨威發現,雖然房市不振已有三、四年,但直到去年才第一次有多數消費者開始感受房價下跌,覺得可以考慮購屋,「但卻極可能因為政策干預的訊息,延遲了購買的意願」。

結構弊病扭曲資金分配,政策目標失準加深供需落差。於是,政府挽救房市,房市挽救政府,而究竟該挽救的是房市?還是該挽救「挽救房市的政府」?

對於穩定股市與匯市的做法,儘管相關單位對成效有口皆碑,但是外界的評價卻是仁智互見。

以新台幣對美元盯住二七.五;一的匯率而言,贊成者認為,台灣外匯存底原本就過多,消化一、二百億美金來穩定幣值,可謂一舉兩得。但反對者卻認為,如果局勢不好,即使再花五百億也守不住;局勢好轉,不必干預也會回穩,「如果政府嫌錢太多,可以投入建設,為什麼一面為建設債台高築,一面卻把錢無謂地浪費?」一位經濟學者反駁。

反對者更認為,政府「喊明牌」式的匯率政策與死守股市四千八百點底線,「讓想逃難的人得以在股市高價脫手股票,再兌換高價的美金,從容離去!」一位不願參與安定股市行動的銀行董事長批評:「懲罰多數對國家有信心的人,補貼對國家沒信心者的「逃亡成本」。」

「安定基金」破壞金融秩序

對應這種說法,財政部長林振國提出反駁:「難道等情勢不可挽回才出手?」

然而,對實施自由經濟制度的國家而言,任何政府干預市場的措施,都難免會遭遇相同的挑戰--什麼叫合理的出手時機?「如果當年說一萬兩千點不好,那為什麼四千八百點是好?如果四千八百點是底線,為什麼三千多點的時候沒有安定基金?」一位外商銀行經理人一疊連聲反問。

更受非議的是,「非常時期是需要非常手段,但非常的手段也不能破壞制度,」許添財指責執政黨重施過去「利多與長紅」的選舉手段,公然利用行政資源拉抬股市,帶頭違反證券交易法;「生病就該對症下藥,動不動就打嗎啡來止痛,等到該救命的時候怎麼辦?」

被金融界人士直斥為「怪物」的股市安定基金,並非台灣獨特的產物,鄰近的日本與韓國也有類似做法,所不同的是,這兩個國家是以民間金融業常態性的共同基金,在原有制度架構下運作,而台灣則是由政府主導的臨時編組。雖然只是一點的差異,卻造成迥然不同的結果。

首先,原本承諾在選後功成身退的安定基金,為恐基金退場之後加重股市下挫壓力,落得「不安定基金」的皆議,只能繼續留在股市,政府並且以無需提列備抵損失準備的政策,鼓勵民營金融業者「長期(一年)」持有股票。於是,外界便把這個「只許上漲,不許下跌」的措施,冠上「拉抬基金」的名號。

「早知如此,當初全委郭廷才要偷渡取消證交法「反操縱條款」,還不如賣他一個面子,反正結果是一樣的。」一位證券界人士反諷。

另一個相當嚴重的後遺症,是安定股市的諸多措施,已經危及攸關金融安定的「防火牆」(限制不同金融業務之間互相投資的法令)。

金融防火牆的設置,原本是為了降低金融機構的經營風險,確保大眾資金的安全。在這個原則之下,銀行法規定,銀行投資股票不得超過淨值的一五%,然而在「一切為護盤」的前提下,少數民營業者已經超過此一上限,但政府卻投鼠忌器,不敢依法行事,「業者配合政策,當然不該處罰,否則以後碰到要顧全大局時,銀行業還願意配合嗎?」金融局官員表示。

有一度,安定基金成員甚至還力主放寬投資上限,以及放寬銀行投資關係人的上市公司股票,這次財政部則能夠堅持下來,但擺在眼前的難題是,「股票已經買了,你能逼他賣嗎?」政大銀行系教授殷乃平質疑:「現在鼓勵財團為自家的股票護盤,將來怎麼防範他利益輸送?安定股市重要,難道金融秩序就不重要?」

納稅人受害

另一方面,證券交易規定也在一夕之間大幅鬆綁,例如取消證券自營商的操作股票的價量限制,放寬經紀商投資股票的比例,開放第三類股票(高科技上市公司)的信用交易,同樣招來外界的批評。

「當初這些比例都是有所根據才制定,即使不合時宜,也應該針對現況研究後再修正,而不是為放寬而倉促放寬。」曾巨威認為。

最受詬病的是,被媒體喻為「太上證管會」的股市安定小組,不但進場操盤、主導決策、公開操作底線,還擁有依法不得外流的股市交易資料,並據以警告要「制裁」出售股票的投資人,而體制內主管證券行政的證管會主委,對於安定基金的組成,反而是「事後才被告知」。

部分官員對於這些權宜之計,滿懷難言的複雜情緒:「要建立一點制度,得在立法院奮鬥幾年,要破壞卻只是一句話。」一位多年參與金融開放制度建立財政部官員嘆道:「學經濟的誰不同意要尊重市場機能,但市場如果崩潰,制度還能存在嗎?」

嚴格說來,安定股市的措施並非全然違反制度,也不乏合乎法理的做法。例如,放寬勞工退休基金與公務員退撫基金投資股市的比例,由二0%提高到三0%。與歐美國家以退休基金五、六成投入股市的狀況相比,這個比例並不算高;而中信局過往操作的績效,獲利率也達二成左右。儘管如此,卻仍引起勞工團體群起抗議。

「別人的做法,退休基金是委託給很多基金公司憑專業來投資,台灣卻是為候選人拉抬造勢。」立委蔡正揚分析箇中差異:「投資有獲利,對勞工和公務員沒好處,虧損卻要國庫負擔,受害的還是納稅人。」

歸根結柢,台灣在這段國家安全遭受威脅的關鍵時刻,最深的危機不是幣信,也不是股市投資信心,而是政府與人民之間的互信再受重創。許多人都認為,行政部門這一連串危機處理的動機,服務政黨選舉的成分遠超過為全民考量。一旦政策的動機遭到懷疑,再怎麼師出有名的良方,都不免被認定是毒草。

從「開門兩件事」開始

而大眾對為政者的不信任態度,卻是冰凍三尺,非一日之寒。

以近來相當引起爭議的兩樁金融事件--高雄中小企銀與台東企銀而言,都因為立法院長選舉和行使行政院長同意權之故,對涉及兩案的當事人郭金生與游淮銀,採取低調處理的態度,使兩人的派系繼續主導銀行的經營。「如果為了選舉就放棄法律的堅持,犧牲存款人的權益,那要如何讓大家相信往後不會做出更多妥協?」一位熟悉內情的金融界人士沈重地指出。

而經過這一番穩定股市的動員之後,這樣的不信任感正逐漸擴大。「明明已經違法,為什麼公平會、法務部與監察院一聲不吭?政府制衡的機制還有效嗎?」曾經前往監察院要求調查股市基金的立委蔡正揚不解。

高層官員一再高言,台灣是「命運共同體」,按照政治學定義,共同體意味著「信任的制度化」,而政府的主要職能,是增強社會的互相信任,「當社會文化中沒有信任,就為建立公共體制帶來難以輸越的障礙。」,在美國享一家之言的政治學者杭亭頓(S. Huntington)在「變動社會的政治秩序」一書中剖析。

制度崩壞鬆動社會的互信,信任危機抵消因應變局的內聚力。這種內創,也許是囊括五四%選票的執政黨領導人所始料未及的。

撤去選舉旗幟與廣告看板的台灣街頭,又回到一年前的舊模樣。不管是兩艘航空母艦相助奏效,或是兩百多億美金的護盤有功,股市與匯市終於止住跌勢;不管資金的流失是逃難或是虧損,「最重要的是,留下來的資金要怎麼用。」曾巨威強調。

對台灣而言,中共二次的軍事演習,印證了經濟手段終究難解非經濟因素的結。中共的武嚇仍將持續,政府除了從根本化解兩岸敵意之外,還必須立即綢繆更健全的、「保命」的財經環境,累積更多的籌碼,才能在不可測的危機發生時,保住長期爭取自主空間的氣息。

對剛在選舉當中獲得大勝的執政黨而言,過半數的得票率,更意味著這個命運共同體未來的興衰,是其責無旁貸的任務。

「先從缺水、缺電的問題解決起吧。」一位曾在演習期間,手諭海外事業「無論任何情況,無條件支持政府決定」的企業主認為,最讓企業界苦惱的不是遠在天邊的飛彈,而是近在眼前的「開門兩件事」。

顯然,台灣還有太多課題要努力。權力遊戲勝負底定,是到了偃旗息鼓、休養生息的時候了。

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