在每日占滿版面的國大新聞裡，充斥著草山刺鼻的煙硝味；但是在議場的後方角落裡，都坐著靜默的一群。他們是由政黨比例產生的全國不分區代表。
全國不分區代表制度，首度在我們的國會殿堂中驗證。在這次國大臨時會中，他們的角色和功能，也成為議論的焦點。
象徵意義大過實質功能
四０二位修憲國代中，國民黨的不分區國代占六十位，民進黨二十位。在執政黨的設計裡，有象徵代表全中國意義的各省代表；有包含修憲策畫小組高層要員、法政學者、黨工、省籍耆宿、地方人士、宗教、職業團體、婦女及少數民族的各類代表。民進黨則標榜包容了學者專家、弱勢團體及對民主運動有貢獻的人士。
從去年第一階段憲法增修條文規定全國不分區選舉制度，到國大選舉產生代表，以至於今年臨時會閉幕，「不具民意基礎」、「坐享其成」、「舉手表決部隊」、「功能不彰」等批評聲音不斷浮現。
根據國大記者觀察，從臨時會開議以來，多數的不分區代表發言率都奇低。民進黨退出前，朝野兩黨的文武鬥衝突，他們實在插不上手。民進黨退出後，區域國代爭相發言的積極表現，他們也只做壁上觀。
「在目前的政治文化下，不管發言內容多麼投意義，都是一種表現、一種對選民的交待，」學者代表蘇永欽認為，不分區代表沒有選民的壓力，因此不會搶風頭、爭發言權。
另一位學者代表法治賦也認為，基本上不分區代表的政治性格沒有區域代表濃厚，而且多在半推半就下上任的，與會心態自然不同。
國民黨在臨時會之前也做了這樣的分工：增額主導，區域配合推動，不分區擔任幕僚工作。
但代表地方的蘇南成都表達強烈的不滿：「不能競選主席團，座位被擺在角落，我們都承受了，還經常受到辱罵。」他認為，不分區代表不能發揮功能，是形勢逼人。
不分區代表的設計，除具有全國性象徵，更希望能強化政黨政治。尤其朝野兩黨在名單中，都有相當比例的法政學者，在修憲過程中，可作實質的辯論。
學者代表深感無力
但是，從臨時會開始，議場即不斷重演捉對互罵、肢體衝突的場面。兩黨協商，也在執政黨強勢作為下，失去交集的機會。
台大教授胡佛認為，民進黨退出臨時會後，在一黨修憲的情況下，「以不分區作為政黨代表的意義已經不存在。」
在執政黨方面，以行政院副院長施啟揚、陸委會副主委馬英九為首，外界乃有「施馬領軍」的極高期望；但是臨時會自始至終，施、馬二人並未貫穿全場，主導修憲，反而經常一語不發，坐在後方冷眼旁觀。
有人開始揣測，他們一則身分敏感，二則面臨總統選舉方式驟變的尷尬期，不便有太大的動作。
馬英九不否認有少許這樣的感覺，對於黨的提案，在未確定前，均不宜作多餘的說明，以免再橫生枝節。至於「施馬領軍」，他認為，完全是外界過高的期望；「一件事被新聞炒熱後，卻要被炒熱的對象來承擔後果，」馬英九感到十分不公平。
和施、馬兩位擔任類似研究法案工作的，尚有十位法政學者代表。他們功能發揮與否，常成為評斷不分區代表的判準。
胡佛觀察，除蘇永欽外，多數學者主張委任直選，原本執政黨的憲改設計欲由他們來推動，但執政黨政策急轉彎之後，有理想的學者不願改變立場，而造成兩難的局面，因此只好採取緘默的態度。
宗教代表郭哲為他們抱不平：「他們很委屈，很少被諮詢，提出意見也不一定被採納。」蘇永欽更有深深的無力感。他負責的主題是總統、行政院、立法院之間的關係，到最後黨二十一條、九條，無一是關於這一部分。「這是權力機關之間的妥協，達不成妥協就不改，維持原狀。」但他認為這是合理正當，因為自己不在位不負責任，而主事者都要承擔後果。
法治斌也持懷疑態度，因為這是一個政治角力場，政治的考慮多半講究利害關係，學理的考量反而微乎其微。
學者從政常因所學與政治現實有極大落差，而產生天人交戰的無奈感。誠如多位學者所言，當採取合議制作決策時，只要過程中，自己意見能充分表達，結果反而不必太在意。
除學者外，另一批受矚目的人是高層黨工。
高屏黨工扮救火員
秘書長陳金讓身分特殊，自然不宜有太大的動作，但穩控全場的功能，則無庸置疑。
書記長謝隆盛、組工會主任王述親、北高兩市黨部主委簡漢生及黃鏡峰，自始至終，無時無刻不在貫穿全場，安撫黨籍代表、控制出席人數、作黨與代表之間的橋樑及確保黨版本的修憲案順利過關。
簡漢生形容自己為「救火隊」，雖然是臨時被抓差，但還是要儘量協助國大黨團運作。
儘管謝隆盛的行事風格遭到極大的批評，國大會場也數度出現失控場面，但執政黨修憲方案最後能在極短時間內完成二、三讀，黨工實是付出了極大的「苦勞」。
此外，尚有地方人士、職業、宗教、婦女、弱勢團體代表及少數民族，他們多半堅守崗位，不爭功、不搶風頭，只有在適當時機，為自己所代表的地方、團體辯護。
國民黨高志明及民進黨陳博文兩位殘障團體代表，聯合為殘障團體提了一案。高志明表示：「如果不是不分區制度的設計，也不會有這麼好的交集。」
一五五個修憲提案中，曾經參與提案的國民黨不分區代表達四十八件，民進黨三十六件；一四一個一般提案，國民黨不分區代表二十六件，民進黨二十三件，占總數五分之一，這樣的參與程度並不低。
雖然一讀會通過的提案寥寥可數，三讀通過也只剩黨版本，儘管沉默，他們都為演好自己角色而盡棉薄之力。
不願當乖乖牌
唯一特殊的兩位，是黨籍大老陳重光及國大聯誼社社長陳瓊讚。
所有黨版提案，都由陳重光領銜提出，與民進黨無法溝通時，也由他出面；但「中常委有漢奸」、「退黨」之說，卻也出自這位大老的口中；一位區域代表評斷他「發揮了潤滑作用」。
律師出身的陳瓊讚，被稱為「直選派」、「議長派」大將。臨時會期間確實讓黨工難為，最後還得勞動李總統、宋楚瑜大駕。他自己則不在乎別人的看法：「要有政治良心，不能每個都當乖乖牌。」
比起執政黨，民進黨不分區代表則展現了無比的團結力。民進黨團在總召集人黃信介及副召集人陳永興掛帥督陣下，區域及不分區代表已融為一體，從提案到退出臨時會，均行動一致。這或許是少數黨的憂患意識使然，但蘇南成都給予不低的評價：「民進黨對其不分區代表相當尊重，所以可以發揮功能。」
無奈民進黨的席次無法達到四分之一，在執政黨強勢作為下，只有退出一途。陳永興對民進黨國大黨團沒能達到預期目標，相當惋惜。
也有若干學者表示，民進黨退出有他們的政治考量，不分區代表的功能，並不會因為他們退出而銳減。尤其在表決時，不分區代表展現的力量，更是一覽無遺。
表決部隊的主體
在任何國家，一個政黨在國會的席次超過四分之三，是超高難度的事。理論上，不分區代表可以成為表決部隊的主體，也許積極面要通過一案，力量不大；但在消極面上，六十位不分區加上二十位僑選代表，若稍加運作，即能否決一件案子。
而實際運作上，從這次臨時會看來，即使是不分區代表，也出現不同的聲音。蘇永欽表示，當黨意與己相左時：「還是照黨意投票，但扮演其他角色，則不要委屈自己。」這也是多位不分區代表共同的心境。
接下來，年底立委選舉也採不分區制度，國大的表現能提供什麼教訓？
針對不分區民意代表性的質疑，多位學者建議改採兩票制，較能使不分區的代表性更確切。
另外，若干黨籍不分區代表的杯葛動作，也引發政黨如何規範政黨代表的爭議。提名的名單，由上而下的決策方式，以及臨時會前未充分溝通，是引發爭議的主因。
誠如馬英九所言：「制度不是問題，而是運作上出了問題。」
