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美國千禧世代的悲歌:付更多錢,社會安全福利卻更少?

沒什麼權利的千禧世代
文 / 一流人    
2019-09-20
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美國千禧世代的悲歌:付更多錢,社會安全福利卻更少?
僅為情境配圖。圖片來源:pixabay
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在20世紀最後的30幾年,政府想辦法消弭老年人的貧窮,結果非常成功。1960年,年齡65歲以上的美國人中,有35%生活在貧窮水準以下,現在則低於10%。國家經濟研究局的研究人員將這個減少的結果,完全歸功於在金融危機時期每人平均社會安全福利支出提高了一倍。

老年人已經從美國最貧窮的年齡層變為最富裕的,這很大的程度歸功於國家支持大幅增加。問題是,這個系統的運作有賴於付費的勞工與受益人的比例,而隨著人口老化,勞工與受益人之間的比例不斷下降。

1960年,每個受益人有5名勞工支持,但等到最後一個嬰兒潮時代出生的人退休時,這個比例會降到二比一。(因為薪資停滯不前,薪水可能甚至無法支持從事該工作的勞工本身。)社會安全福利信託在2014年的報告中估計,到了2020年,支出將超過基金的總收入;到2033年,儲備金將完全用罄,而新的稅收則僅能支應已規劃福利的77%。

八○年代退休的美國人獲得的福利金額是他們向該系統納稅的兩倍,但這個比例一直在下降。如果聯邦政府只能支付77%的費用,那麼千禧世代最終將支付更多費用,卻只能取回更少福利。根據信託人報告,老年人貧窮消失可能不是國家結構的永久性改變,相反地,它可能只是針對七○年代之前出生的某一群勞工所做的大規模改變。

儘管千禧世代通常支持社會安全福利制度,但是對於與前一個世代相比,自己可以受益多少,千禧世代並不笨。2014年3月皮尤中心研究千禧年世代對權利的態度顯示,只有6%的人認為他們可以拿到應得的全額社會福利保障,而有51%的人認為什麼都得不到。

請想一想,一般雙薪家庭平均要繳超過100萬美元的稅金,卻有一半以上的千禧世代認為這個制度會讓他們陷入困境。

不管是慷慨的精神、實用的分析、還是單純聽天由命,所謂有權利的一代甚至不覺得有權享受屬於自已的權利。

保守黨稱社會安全福利是一種龐氏騙局——最近因為馬道夫(Bernie Madoff)而聲名大噪,騙局的運作方式是每一輪新投資者的資金都用來支付給前一輪的投資者,創造了獲利的假象。它也被稱為金字塔型投資(老鼠會),因為每一層新的投資者都必須比上一層更大。

但是右派想要用另一種叫作股票市場的熱門騙局來鞏固體系,因為比起讓政府擔保,他們更希望勞工投資自己的私人退休儲蓄帳戶,並指望高於政府能給的報酬可以彌補日益下降的勞工與受益人比例。

當然,以股票浮動價格為基礎的任何權利根本稱不上是一種權利,雖然有些退休人員可能會幸運地選中績優股,但是保守派會去除「保障機制」中的「保障」,讓那些做出錯誤投資決定的老年人經濟拮据、露宿街頭,一如民主黨的論點所述。把退休人員福利與股票市場連結起來,也會連結起美國人口統計數據中的人民福利與資本市場的健康狀況,美國目前這一代的老年人再次退回20世紀中期的貧窮率,最有可能引發另一回合的經濟紓困。務實來說,把社會安全福利制度定錨於股票市場,是在為金融家提供政府擔保。除了保障目前的福利水準與退休年齡,並在基金耗盡之前拖延時間之外,自由派根本沒有任何計畫。

這又是為什麼?因為惹惱美國人口結構中最富有、最有組織的一個年齡層,任何一黨都承擔不起。美國退休人員協會(AARP)聲稱有3700萬名50歲以上的成員。這是一個非營利組織(當然也有營利的部分),也是美國最大、最有影響力的組織之一。美國退休人員協會的兩份出版物,發行量比美國其他任何一本雜誌大,光是廣告費每年就賺進超過一億美元。2013年,該協會的營收超過14億美元,其中包括來自美國退休人員協會授權品牌產品與服務供應商的7億6300萬美元權利金。

老年人口是一個不斷成長的龐大市場,美國退休人員協會是他們可以信賴的老字號。美國退休人員協會每年花費數百萬美元在健保、稅制與權利改革等議題上進行遊說,而且非常成功。

他們推動並保護了社會安全生活補助金,這是現代記憶中最偉大的反貧窮成就之一,改變了老人與長者在這個國家生活的方式。美國退休人員協會讓社會安全福利成為美國政治的第三條軌道,並確保政治家不會背叛其成員的利益。這是一個很好的策略,他們運用這個策略讓政府為他們工作。另一方面,大家都很清楚,孩子不能投票,也沒有退休人員協會可以加入。

貧窮年輕化

在六○年代後期之前,隨著共同生活條件的改善,兒童、中年和老年人的貧窮率都以同樣的速率同時下降。老年人的貧窮人口比例最高,接下來是兒童,而工作年齡的成年人拉低了總體的數字。但是,當兒童貧窮率在七○年代早期趨於穩定時,醫療保險與國家社會安全福利制度收取的費用使老年人的貧窮率下降。1974年,也就是第一批千禧世代出生的前幾年,兒童貧窮率超過了老年人。從那個時候開始,兒童貧窮率經歷了幾個週期,但從未降到更早期的15%。與此同時,正如我們所見,老年人成為最不貧窮的年齡層。截至2012年為止,超過五分之一的美國孩子生活在貧窮水準以下,占21.8%,貧窮兒童的比例比65歲以上老人的9.1%高出一倍多。

社會科學家把這種老人與年輕人之間的轉變稱為「貧窮年輕化」。

雖然老年人與他們的支持者能夠保護甚至提高他們的現金支付,但貧窮兒童沒有同樣的能力。1966年,柯林頓總統啟動了社會福利改革,用聽起來有點嚇人的貧窮家庭暫時性救助金(TANF)取代撫養未成年子女家庭補助計畫(AFDC)。高姿態的「個人責任與工作機會法」規定了聯邦援助60個月的終身上限,要求受益人去找工作,並將大部分細節留給各州政府決定——實際上,這是在鼓勵意識形態上反對社福的保守州立法機構破壞社會福利系統的運作。大多數在美國南部的各州,貧窮家庭暫時性救助金的最高福利金額不到聯邦貧窮水準生活所需金額的五分之一。

為老年人服務的計畫是為了取得成功而打造的,然而許多(即使不是大多數)貧窮家庭暫時性救助金的設計者根本希望計畫一開始就不存在。

2012年,預算與政策優先中心(CBPP)發布了一份關於貧窮家庭暫時性救助金計畫16週年的報告,評估其作為替代計畫的有效性。貧窮家庭暫時性救助金計畫每年固定會獲得170億美元的聯邦撥款,但這筆款項的實際價值會隨著通貨膨脹而下降。美國退休人員協會知道這個伎倆,所以社會安全福利制度有內置的生活成本調整機制,可以讓受益人的購買力隨著物價上漲還能保持穩定。

兒童貧窮率增加、實際撥款金額減少,以及新法律的限制,都顯示有貧窮兒童的家庭接受社會福利救助的比例急劇下降。在貧窮家庭暫時性救助金計畫施行時,撫養未成年子女家庭補助計畫可以補助68%的貧窮兒童家庭——1979年可以補助82%。但是到了2014年,數字減少了一半以上,降至23%。

正如預算與政策優先中心報告所說的那樣:「貧窮人口增加時,貧窮家庭暫時性救助金計畫案件數量下降,表示貧窮家庭獲得現金援助的比例遠低於改革前的現金援助。」

就這個意圖來說,個人責任與工作機會法案是成功的。一群超有錢的老人讓一群靠政府稅收過活的窮孩子捱餓,這個說法可能太過簡單,但也沒說錯。

在2014年的一份報告中,史丹佛貧窮暨不平等中心(Stanford Center on Poverty and Inequality)將1968年至2012年期間,非老人成年人貧窮數據按照年齡區分。他們的研究結果顯示,重要的不是年齡,而是出生的時間。在經濟不景氣期間,18歲至24歲成年人的貧窮率波動看起來更像是兒童,而不是成人的比例。現在的比例是20.4%,比兒童低1.5%左右。八○年代,這個模式穩定了下來:一切都是平等的,愈年輕有可能愈貧窮。從那以後,不同年齡層之間的差距越來越大。1968年,在20世紀西方世代間緊張關係高漲之際,非老人成年人的貧窮率與年齡之間沒有相關性,每個年齡層的比例都在8%至12%的小範圍內變動。現在年輕人的貧窮率幾乎是老年人的兩倍(史丹佛研究中的數據是20.4%對10.8%。)如果想避免在美國變窮,那麼從1974年開始,年紀愈大愈好,愈年輕愈糟。

從美國社會保險制度與千禧世代的財富積累狀況看來,這種年齡分布趨勢不太可能維持。此外,我們似乎可以得出結論,美國政府並沒有永久「解決」老年人的貧窮問題,而是把大筆債務轉移到其他幾個年齡層身上。如果社會安全福利信託基金一如預期的用罄,那麼到本世紀末,隨著時間的推移,老年貧窮率的圖表看起來就會像一個深碗,碗底是1915年至1965年間出生的美國人,而兩端急劇爬升。壽命延長會加速這個趨勢,老年人數增加的速度會超過預期,因為他們通常會在退休後活超過三、四十年。因此,政府精算師發現自己處於尷尬的處境,希望人們不要活得太久。

這些令人不安的趨勢再次凸顯,雖然年輕人與老年人之間的關係有些不可改變的因素,但也不是固定的。問題是你出生在什麼樣的地方,這裡不單指地理上或社會經濟上,歷史區段上也是。有幸運的出生時間和地點,也有不幸的。在美國,一般人出生的相對幸運時間似乎已經過去了。這也是歷史上第一次孩子與年輕人過得比他們的父母更差。當歷史老師談到政府做決策時,他們傾向使用漸進式的框架:政府隨著時間的推移著手進行改善。雖然自由派認為保守派是放緩腳步或走回頭路,而保守派只願意在政策實施四、五十年後才接受政府政策(在他們希望分得同等的功勞時),但是雙方都同意美國正在自我改善,同時也在改善世界。但是,這種過於簡化的歷史觀點並不符合現實:不知道道為什麼,情況變得更糟。美國千禧世代的悲歌:付更多錢,社會安全福利卻更少?

本文節錄自:《高學歷的背債世代》一書,麥爾坎.哈里斯(Malcolm Harris),朱珊慧、曾建盛譯,高寶出版。

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