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致命的弱點--基礎建設

林志恆
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林志恆

1996-09-15

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致命的弱點--基礎建設
 

本文出自 1996 / 10月號雜誌 第124期遠見雜誌

試想一個狀況:一位外商打算到台灣接洽一項政府投資案,下了飛機,因人滿為患,在中正機場通關處苦候了一個半鐘頭;從桃園到台北路上,遇上尖峰大塞車,竟花了兩個小時;到了台北,要擔心電廠跳機,旅館停電;打電話到美國,要付出昂貴的國際電話費;最後進行此行目的,結果代表政府洽商的官員什麼都不能做主,還要層層上報……。一樁投資案,就在重重效率低落的干擾下,徒勞而返。

不久前,全世界最具投資潛力的十大城市揭曉,台灣沒有一個都市被列入,評鑑理由是台灣基礎建設不足,生活環境品質低落。

根據瑞士洛桑管理學院的競爭力排名,「基礎建設」一項,過去一直與「國際化」和「金融實力」並列台灣競爭力三大劣勢,今年更跌到第三十名,成為台灣在八項評比因素中,表現最差的一項。

細看各項指標,能源自給度(第二十九)、國際電話費過高(第三十八)、廢水處理設施不足(第三十八)、交通建設(第十四),若再加上世界經濟論壇(WEF)的評比,電力及其他基礎建設(第三十二)、電信(第二十九)、運輸(第十七)……,幾乎樣樣紅字。

內閣改組後,提升競爭力成了末來施政主要方向,而二十一世紀前,進入全球第五名,更是政府信誓的承諾。然而在一場接一場的「提升競爭力」座談會中,政府官員解析基礎建設落後原因時,卻傾向模糊焦點,例如天然資源缺乏,是不可抗因素;電信所採用的資料,是去年九月電信資費末調整前的數據。只不過除此之外,數字背後卻是警訊頻傳。

問題重重

最重要的警訊,是不足的建設拖住經濟的成長速度。

以公共工程為例,到去年底,國內公共工程累計保留款高達五千億元,超過全國營建業一年生產總值。根據經建會估算,如果去年十一月至今,預定執行的一千七百億元公共工程能如期執行完畢,至少可以增加一個百分點的經濟成長率。反之,正因為執行率偏低,平均不到五0%,因此今年經濟成長率跌破六%關卡,幾乎注定。

為什麼基礎建設會不足?為什麼工程會嚴重落後?事實上,從政府的規畫、執行,到監督管理,每個環節都是問題的核心。

國科會主委、前交通部長劉兆玄形容「基礎建設像是慢性病」,過去政府一肩挑起重擔,建設已明顯趕不上需求,若要加緊追趕,至少要十年、二十年才能翻身。

公共工程委員會主委歐晉德也表示:「基礎建設的特質便是耗費時間長,如今被需求所逼迫,顯示政府長程規畫、forecast(事先計畫)的能力不夠。」

他以高速公路為例,我國與韓國同時興建,如今韓國已接近二千公里,而馬來西亞十年前興建,現在也達到七、八百公里。反觀我國,還停留在三百多公里,且經常受容量不足之苦,「等發現不夠,已經來不及了」。

類似的情況,也反映在中正機場。弊案風風雨雨的二期航站,樂觀估計民國九十年才能正式運轉,而一期航站的原始規畫,一年進出旅客的容量是八百萬人次,然而在去年,早已超過一四五0萬人次。「單純做為進出旅客的機場還可以,如果要做為亞太營運中心的空運中心,現階段還不可能。」中正機場航站主任周文軍指出,一座知名的國際機場,至少有五、六十位企畫人員,然而中正機場幾乎是零,勉強兼做企畫業務的也只有五個人。

他進一步表示,經營一座國際機場就像在經營一座小城市,現在機場像汽球一樣,不斷在膨脹,如果缺乏中長程規畫的專業管理人員,終有一天會爆炸、癱瘓。目前只能不斷做硬體,然而這也是最耗費人力的工作。

「這是規畫的迷思。」政大科技管理研究所所長吳思華認為,管理者往往只能在穩定的環境規畫,無法預知五年、十年後的狀況,因此建構核心資源,比規畫未來遠景更重要。

不健康的工程

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規畫有迷思,執行時,拖拉延宕,從土地徵收、民眾陳情抗議、發包延誤、政府法令過時,到公權力不彰,不僅使工程進度一再落後,工程品質更是千瘡百孔。此次賀伯颱風,其實正是給予基礎建設一次扎扎實實的工程總驗收。

公共工程委員會主委歐晉德坦言,上個年度,全國十一個工程主管單位(包括高鐵處、捷運局、高工局等)預定發包四七二個工程標,約二千億,結果只發包三一一個標,執行金額不到五0%。尤其是今年二、三月中正機場二期航站弊案爆發以來,大標都停頓下來,「公文每天都在澄清、解釋、繞圈子。」

公共工程會副主委李建中舉例,一位任職台塑的朋友曾對他說:「如照你的方式做事,我早就坐牢六次。」

排除圍標、綁標、政治支票、黑道介入等不健康的工程壓力,主管易主的政策大轉彎,對建設進度也是一大干擾,高速鐵路即是一例。

依照高鐵處原先規畫,高鐵分別引進國外財務、法律,及技術三類顧問進行規畫設計;系統方面,則是先進行土木工程,然後再由日本新幹線、法國TGV、德國ICE三套作取捨,預定今年九、十月可以訂定招標文件及條款,公告後尋求民間投資。然而六月新任交通部長蔡兆陽上任後,全部重起爐灶;不再分三類顧問,而是遴選一家國內顧問公司擔任總顧問,同時先選定一套系統,再作細部規畫。

因為與蔡兆陽理念不合而遭調職的主運局鐵處長林崇一解釋,日、德、法技術各有千秋,依據世界鐵路聯盟標準構築三種系統都可行走的軌道,化為成本影響不到三%,比起擇定一套系統效益更大,況且高鐵部分由民間出資,限定系統,也局限了市場的彈性。至於顧問公司,他則質疑國內顧問公司的專業能力。

蔡兆陽則指責光是顧問支出已花幾十億,而核心機電系統未定案便作規畫,將來無法整合。

儘管林崇一去職後爭議已落幕,然而據估計,因政策急轉,整個作業將延誤一年。蔡兆陽則表示,距離民國九十二年通車還有七年,一切還早。 事實上,以土地徵收費來說,明年為止將付出五百億,以八%利息計算,延誤一年,就要損失四十億利息,可能此處省小錢,另一邊已無形中損失大錢。

還要繼續落後?

千奇萬種的不當干擾,深深困住大大小小的工程建設,前交通部長劉兆玄任內推動基礎建設時,有感而發:「除了土地因素,就屬獨占事業難以打破最困擾。」

在WEF排名分居二十九、三十二的電信和電力,原因多半來自獨占事業造成的競爭力薄弱,以及劣質的服務品質。

以電信而言,行動電話在香港的市場普及率是一六%,台灣只有四%,目前行動電話門號的等候名單,也高達幾十萬戶,即使供給趕不上需求,中華電信在行動電話的營收依然長紅。由於可以「交叉補貼」,國際電話以及行動電話的費率不合理,也為人所詬病。

目前台灣電話的速度是九六00bps到四.四mega bits,因為速度太慢,網路使用者往往抱怨連連;反觀有線電視業者,儘管法律並非十足保障,卻能在一年半內,把台灣六0%以上的家庭連線,其所使用的數據傳輸速度是一0megabits,是現在中華電信提供速度的一千倍。

電力方面,台電連年低盪在五%以下的備轉容量,跳電連連,企業損失難以估計。以新竹科學園區為例,去年共發生了五次重大跳機事件,每次都造成廠商二億至六億元的損失,總計超過二十億元。在民間電廠尚未開放之前,台電除了尋求核四建廠,別無他法。

長期的壟斷,使台電心態始終難以對應開放的市場。經濟部能源委員會第二組組長李碩重就認為,台電沒有誠意與民間業者在共同公平、合理的基礎上談合約,未來若輸電業也開放,民間業者就再也不會向台電低頭。

在電信、電業開放、BOT(Build-Operate-Transfer,興建-營運-移轉。民間興建,並由政府將經營特權授予民間,於期滿後再將公共建設轉移予政府)加入工程建設之後,一個新局逐漸在形成,層層環節的沉痾並非無解,當世界各國都在全力建設,台灣若仍停留在口頭或紙上建設,下一次被拋到三十名之外,並非意外。

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