很努力卻無法阻止衰退?捨棄錯誤的目標吧!

文 / 一流人      2018-04-20
很努力卻無法阻止衰退?捨棄錯誤的目標吧!


組織會做出令人跌破眼鏡的結論,其中一個原因就是認定「只要有縝密檢討過的計畫就會成功」。因此,組織會在事前進行縝密調查,傾全力制定周延的計畫,但到了實行階段,就認為接下來只要按照計畫就好,因此鬆懈,甚至在此解散制定計畫的團隊,將實行交給其他團隊。

制定計畫加以實行。這貌似理所當然,但追根究柢,為何制定了計畫並實行就會成功呢?在制定計畫的階段能議論的內容究竟有幾成?實行後才能發現的事情又有多少?有多少人具備這種「不把理所當然視為理所當然」的想法呢?

有計畫有管理,現實卻拿不出成果

至今為止,日本的地方活化事業全都是以行政規畫的手法在推動。

近兩年來,全國各地所制定的地方創生綜合戰略也是,「地方個別制定的綜合戰略」,依循著「訂定基本計畫,決定KPI,以PDCA循環」來推動。這是相當認真的方式,然而實際上,這套作法一直以來常見於各地方政策,卻幾乎都以失敗告終。

看看全國各地的都市中心區再生案例,首先會有包含目標設定的基本計畫,再由國家認定計畫、提撥事業預算,接著是「檢視是否達成了目標,也公開」,這樣的過程乍看十分完美。然而遺憾的是,地方都市中心區以這套基本計畫確實取得成果的案例幾近為零。

若是因為「沒有管理、無視於成果、散漫地進行活動,所以才衰退」,那問題還不算嚴重。

因為只要能確實執行,就能獲得成果。然而,儘管大家制定了計畫,也管理目標,進行改善,地方卻在不斷衰退。地方領域問題的嚴重性就在此。

阻礙成果的「三種錯誤」

為什麼做得很認真,卻收不到成果呢?

面對這種情況,可以說相關人員都犯了以下「三種錯誤」。

錯誤一:戰略或計畫只「對症下藥」

制定戰略計畫時的「關鍵」是「目標設定」與「現狀認知」。要磨合未來的目標與現狀,並思考戰略。然而,許多失敗的事業,目標設定曖昧,將「正在發生的表面性現象」設定為「問題」。也就是說,誤認了「如何解決眼前的問題」就是戰略,就是計畫。

舉例來說,在地方創生中,人口的增減本身並非問題,因此「增加人口的戰略」本身就是無稽之談。

在第3章說明過,在過去,人口增加是社會問題,日本還提出過抑制人口增長的政策,但如今卻變成人口減少是社會問題。說到底,人口的增減經常發生,因此重要的是「經營地方」時,如何去對應這樣的增或減。當然,二十年後的成年人口會隨著今年出生的孩童數決定。無論地方之間如何競爭,即使從鄰近的地方奪來人口,就國家單位而言人口規模仍是縮小的。計畫的根本在於,在人口減少的二十年中,「如何創造不會破產的持續型社會」。

然而,實際情況卻變成地方爭相討論的是:「問題在於人口減少,該怎麼增加?」將「用預算吸引人的預算奪取競爭」稱為戰略或計畫。

即便制定出對症下藥的計畫或戰略,問題也會層出不窮。接著,多數的情況是,再針對個別問題採取對症下藥的對應,問題無法獲得解決。我們須切記,至今為止的地方政策,分別針對產業用地再生、中心街道再生、地方再生、都市再生、農村再生等個別部分,僅從如何挽回失敗的觀點來訂定計畫,而成果也未出現。簡單來說,把不能稱之為戰略的東西稱為戰略,地方創生在這個最初階段就已經失敗了。

錯誤二:即使達成也沒有意義的「目標設定」扭曲

在錯誤一裡,在「錯誤的戰略或計畫」下進行目標設定,這是齣悲劇。若再提出數字目標,看起來還頗像一回事,這實在令人困擾。

比方說,面對地方都市的中心街道衰退,大家經常認為「問題在於居住者的減少」。原本,因為各式各樣的人的選擇,場所分出優劣是很正常的現象,不知為何討論卻變成了「必須讓中心區域也增加居住者」。

結果,某市的整體人口多達四十∼五十萬,卻為了讓約八百人的居民集中到中心部,投下近一百億日圓規模的預算,進行了道路、廣場、車站等整修,公寓再開發,公共設施整治等。而且,最後連這個目標都沒有達成,實在令人哀傷。像這樣的案例並非只發生在特定的某個市而已,儘管規模大小有所不同,但日本每個地方都在發生。

「要用多少金錢,來達成什麼目標」這種性價比的概念,在地方領域中幾乎不存在。更可怕的是,為了達成錯誤的數字目標,主導者甚至會無視於決定好的預算,變成只求達成數字目標。

達成了目標,但原本的目標設定是錯誤的,很遺憾地,這樣並不會出現顯著的成果。

錯誤三:不懷疑「根本」,光改善

在錯誤二當中也提到,制定計畫後「錯誤的目標也可能無法達成」。這樣一來,事情會變得如何呢?在多數情況下,為了達成錯誤的目標,就會出現「必須改變作法」、「預算不夠」等話題。

他們不會想到「原本的戰略計畫,或是目標設定是不是錯誤的?」為了達成目標,便開始制定更大膽的事業,投入龐大預算。

話說回來,要從擴大型社會轉換到縮小型社會時,如果不從以往的戰略計畫的根本懷疑,從結構開始改變,是不可能做到轉換的。

在縮小型社會,我們必須懷疑擴大型社會時代的前提,也就是「只有增加能解決問題」的這種想法,拋棄「只要投入龐大的事前投資就能逆轉勝負」的幻想。

追隨新的時代,首先先確定「現狀中可能確保的需求」,再決定對應的設施或服務的規模。初期投資不是「領完補助金就結束」,必須制定出不會形成虧損、切地意識到投資回收的戰略與計畫。

目標設定的作法,也不能用以往的「量」的標準,必須是從「每人平均」的單位或效率的觀點來計算。然而,地方單位幾乎不具備像這樣從根本開始改善的概念,為了達成空虛的目標,以政策改善這樣的狹隘觀點,不斷地輪迴「PDCA(Plan-Do-Check-Act)循環」。

第一線人員被迫「達成錯誤目標」而筋疲力盡

戰略選擇、目標設定、目標的改善,可以說大多是決策者所犯的錯誤。地方政府和企業都一樣,一旦上面的人做出了錯誤的決策,那麼負擔最重的就是現場。

在許多地方政策,負責前線的地方政府職員,都是在相當清楚「做這些不會讓地方變得更好」的情況下,執行政治家、行政首長、上層成員,有時是地方政府前職員所參與的「對症下藥的預算事業」。從一開始就被迫應付這種「超級難關」,第一線在面對許多事情上只能自我麻痺才撐得下去。而「被迫麻痺的結果」,就是無力感與「做什麼都好難」的「否定心態」。在這樣的情況下,地方活化事業本身沒有任何趣味,形成「消化賽」局面,此外情況還可能變成「目標無法達成,只有投入的預算逐漸擴大」。

把「問題」視為「機會」開始發展的事業

遺憾地,大部分的地方都陷入這種「負面循環」,但一旦陷進去,有方法能脫身嗎?重要的是,不被失敗擺布,不出局,不放棄。

在與地方人士合作再生事業時,我們認識了地方上許多無論身處多麼嚴苛的狀況,都像不死鳥般挺身而出,認真面對事業的「熱血人士」。

事實上,也有許多的案例是,比起傾注力氣在一次改變行政機關的結構,無關於行政計畫的民間活躍於地方再生,而後,行政機關的人員再以一市民的身分加以支持,收穫了成果,也驅動了地方政府,最後昇華為行政戰略。

舉例而言,札幌的大通地區,不將通行量的減少視為問題,反而把空出來的道路空間善加利用,經營了「大通來露台坐吧」。或是高知縣的四萬十町,由民間發起活動,市民不感嘆山區荒蕪,不受挫於潛水橋改建後的近代化計畫,反倒開拓栗子產品的市場,栗子林的植樹連結了過去與未來,而潛水橋本身也成為觀光資源。

在這些活動中,自立的民間認真面對「利潤」,而想要開啟新的地方變化的行政機關,則行使了鬆綁法規等權限,有時公務員還以義工形式協助活動,創造出「符合身材大小」的地方事業。

有句話說:「戰略的問題,無法用戰術來克服。」雖然如此,抱有問題的地方不一定要做符合地方政府揭示的戰略,因為其中有大半都是錯誤的。

如果選擇的戰略明顯錯誤,別忘了還有做與地方政府方針不同的事業,在地方創造新活力的選項。無論如何怨嘆「自己的地方政府沒用」,事情也不會有所改變。

也許起初會很困難,但反而是能做到「完全無視」地方政府的戰略,以小規模開始自己認為地方必要的事業,逐步做出成績,才會誕生變化。

本文節錄自:《地方創生:觀光、特產、地方品牌的28則生存智慧》一書,木下齊著,張佩瑩譯,不二家出版。

圖片來源:pakutaso

關鍵字: 全球焦點政治職場生涯閱讀

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