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限電苦困早種因

文 / 王昭明    
1994-08-15
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限電苦困早種因
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台灣的夏季很長,也是消費電力的旺季。由於電源不足,今年自六月底便開始實施限電,而且範圍很廣,工業、商業、家庭都輪流停電,於是引發了社會一片責難聲,追究台電的責任,甚至有些人認為應當課以台電賠償的責任。

我們冷靜地探討今天這樣缺電的情況,絕不是偶然的結果,佛家說有因必有果,缺電的原因過去幾年早已種下,今天出現缺電乃是必然的結果。人們多數是短視的,一定要事到臨頭才怖然警覺,自然不免付出重大的代價。

造成限電的基本原因當然是電源不足。何以社會需要電而電力公司不去開發電源?這其中當然存在許多問題,正本清源之道,應當從認識問題著手,進而尋求解決問題的方法。

這就要從台灣光復時期說起。

電價公式引爭議

台灣光復時,由於戰火的破壞,一共只有發電設備三十萬瓩左右(今天則為二千萬瓩),其中水力發電占九成,火力發電只有五萬千瓦,大約花了十五年的時間,才把發電設備擴充到一百萬瓩以上。由此可知電力建設並不是很容易的事,也無法求其快速的成長。

另一方面,自民國四十年代到五十年代初期,工業迅速興起,引發了迫切的電力需求,這一段時間一直處於電力供應趕不上需求增加的狀態,每年夏季都免不了實施限電措施,工商業和社會大眾無不怨聲載道,後來因為電力供應逐漸充沛,限電夢魘逐漸遠離,大家也就忘記了缺電的痛苦,對電源開發的重要性也就隨之忽略了。

大體來說,自民國五十年至七十年這二十年,是台灣電力建設進行得較為順利的時期,平均約每二年有一個較大的新電廠產生,這是很不容易的成就,為什麼這樣說呢?

一、電廠是典型的資本密集產業,需要龐大的資金,那時我國資金極為缺乏,如何張羅資金,就成為電力建設最大的課題。

二、電力投資的回收甚慢,不像輕工業能在二、三年內就達回收的效果。電力公司要靠賣電收人來償還建廠的債務,所以必須能借到長期資金,才能建廠。

三、電力是公用事業,為了減輕人民和產業的負擔,電價不能貴,因此電力公司不可能有很高的利潤,往往影響到償債能力而不容易借到資金。

特別是在四十年代,我國經濟基礎未立,向國際市場舉債幾乎不可能,大部分的建設電廠資金只有倚賴美援,美國人在審核電力計畫時,雖然給予優先的支持,但也強調須先求電力公司財務的健全。因為他們認為台電不可能長期倚靠美援資助建設電廠,應當有健全的財務結構將來才能向國際金融機構借到長期資金。這就牽涉到電價結構的問題。

記得四十年代電價調整是當時社會上的大事之一,每次調整電價都遭遇社會大眾強烈的反彈,也遭民意代表的強力杯葛,行政部門深切認識電力不足會限制經濟發展,必須力求突破,就設計了一個電價公式,規定電力公司的投資報酬率低於一定百分比時,就應漲價,反之就應降價,要求立法院通過這個公式。

可是這個電價公式送到立法院立即遭到強烈反彈,分析原因不外:

一、立法院不願放棄電價的審議權,他們認為電價關係每個人的負擔,不應逃避立法院的審查。如果通過電價公式,以後行政部門只要依照公式訂定電價,立法院就失去了控制的權力。

二、觀念上認為電力公司不應有太多的利潤,認為電力是生活不可或缺的物品,最好維持低電價,甚至對低收入者可給予低於成本的優待,以表示政府照顧的德意。

三、依照行政院所送公式,電價就要調高,立法委員不願為此分擔責任。

可是另一方面,美援當局堅持如果台電公司不能建立健全的財務結構,就不提供資金支助。那時國家財政困難,向國際借貸又不能,電力開發就將停擺,缺電限電的狀況就無法改善。

記得這個公式遲遲未獲通過,有一天在立法院院會討論時,意見分歧,得不出結論,院長張道藩突然宣布休息,然後匆匆出門而去,原來是接到總統蔣公的電召。

一個多小時後回來,張院長立即宣布繼續開會,而且改開秘密會議,旁聽者和新聞記者都被請出會場,然後張院長以沈重的語氣向立委們宣告:電價公式必須今日通過,這是總統的指示,以免美援中斷危及電源的開發。張院長是文化人出身,寫過劇本,他那一幕表演得淋漓盡致,在嚴肅的氣氛下電價公式通過了。

電價問題答客問

電價公式雖然通過,社會的反彈則依舊,行政部門覺得必須加強對社會大眾的溝通,台電公司擁有很多優秀的技術人員,建設電廠有良好的表現,對社會大眾溝通則甚為外行,當時的經濟部長尹仲容先生看到這種狀況,便自己承擔起向社會大眾宣導的責任。

記得在福州街經濟部長的辦公室中,仲容先生一連兩天約了幾十位報紙和雜誌的記者,請他們提出電價的各種問題,一一記錄下來,在座的官員有台電公司的總經理、總工程師和我三人,然後由仲容先生針對問題一一解答。這一問答式的文件,叫做「電價問題答客問」,是由仲容先生口述而由我撰寫而成,中間常由台電主管作必要的補充,然後披露在報紙上,消除了一部分的誤解。

事過三十多年,今日的情況似乎依然如此,而台電對社會溝通工作依然還是做得不夠多,做得不夠好。在台電的人員中,仍然缺乏這一方面的人才,可能與台電「工程掛帥」的文化有關。

台灣的電力事業是由台電一家獨攬,有很長的一段時間,沒有人對此質疑,可能因為電力是投資大利潤薄的事業,在過去民間資力有限,沒有人對此有興趣。其實不但在西方的美國,即使東鄰的日本,電力公司都是民間經營,美國大小電力公司數百家,日本則有大公司七家,經營績效大都良好,可見電力公司不一定要由公家來經營,更不必只許一家獨占。

可是四十多年來,電力事業由台電獨占經營的觀念牢不可破,並有法規加以保障。很長一段時間用電多的事業想自備發電都遭反對。

除了台糖公司在日據時期就有發電設備,它本身又擁有大量的甘蔗渣可作燃料發電外,當年用電最多的台灣鋁業公司,鑒於每年都受停電之苦,每遇停電台鋁就首當其衝(煉鋁是耗用電力最多的行業,而產品的附加價值有限,電力占其成本甚高),因此曾打算自建發電廠,卻也為當時的台電所極力反對,後經經濟部協調同意台鋁增設發電設備,可是台鋁很不爭氣,不能好好營運電廠,最後還是報廢了事。

在這方面比較有成就的,在公營事業為中鋼,在民營事業為台塑,他們擁有相當高的發電設施,用電比較不受停電之苦,有時還可把多餘電力賣給台電,支援台電電力的不足。

有一部分工業因為有蒸汽可供利用發電,也就是「汽電共生」,卻因為多出的電力希望供售台電,台電在收購價格上比較斤斤計較,使有意汽電共生的工廠意願不高。其實在電力開發一天比一天困難之下,台電在策略上應當對有意汽電共生的工廠採取資助鼓勵的態度,以充裕電源,減輕本身的壓力,可惜台電計不及此,一直到近年才有一些反省。

今年夏季的大量停電,激發了電廠開放民營的呼聲,並已為主管機關所認同,今後就看如何去實踐了。

台灣應否再建核能電廠,本年引發了嚴重的爭議,不但在國會殿堂被列為朝野對決的主題,而且在社會上也形成反核擁核兩個隊伍,頭紮白布條,手持木棍,各聚成千上萬的群眾,在街頭對峙,甚至扭打,變成了政治事件。

其實問題並不如此簡單,數年來,不但核能電廠爭議高,幾乎全部電源開發都遭阻撓,不然的話,台灣電力備轉容量不可能在不及十年之間,由五五%降至五%,一旦一、二發電機組有故障,就要停電。

要電不要廠?

為什麼開發電源如此困難呢?這和台灣社會的變遷有關,這幾年大家都講求環境品質,這原是社會進步後的正常現象,可是卻出現了一些併發症。

「要電不要廠」是近年台灣社會流行的一句話,就和誰都不願意在他的地盤上建設垃圾焚化爐相同。我們不可能把電廠建在中央山脈的高山之上,也不可能建電廠於離島或海底,這就需要忍受「必要之害」了。可是我們的社會是相當極端的,我不知道這是否與海島和熱帶的民族性有關,大家不能理智地坐下來,從建立低污染電廠著手,而是完全拒絕它。近代科技已有能力控制污染,只要社會願意付出代價,不是做不到,可是我們(特別是政治人物)卻選擇了拒絕的態度和鬥爭的手段,最後吃虧的還是自己。

現在台灣供電設施大部分分布在中南部,用電最多的卻在北部,於是出現「南電北送」的情況,很少人瞭解電力長途輸送,要損失約三~五%的電力,等於浪費了幾個電廠的發電。可是有些地區的行政首長堅持要保持他管轄地區的環境品質,拒絕在其轄區內建立電廠,那怕是偏僻的濱海地區,也不答應,而坐享他處電力的供應,這是不是合理公平的做法呢?

發電需要初級能源,台灣除了有限的水力已盡量開發外,其他能源如油、煤、天然氣幾乎全賴進口,這就必須考慮它的供應穩定性,否則供應不上,會使台灣整個社會為之癱瘓。

最合理的考慮之一,就是能源的使用要多元化,也就是不要集中使用一種能源。我們在以往石油價廉時期,電廠多以燃油發電,民國六十年代後期,發生石油危機,每桶石油價格由二元驟升至三十多元,發電成本增加數倍,受了一次嚴重的教訓。後來中東發生危機,不但油價貴,而且不易買得到,到中東港口裝油也有困難,於是緊急蓋儲油槽,提出巨款購貯安全存油,過了幾年油價回貶,大家的警覺心又消失了。人類真是健忘的動物,可是石油為天然資源,如此大量消耗,總有枯竭的一天,自不能不未雨綢繆。

於是最近十幾年新建電廠紛紛改用燃煤,煤的用量已超過每年一千萬噸,將來可能超過二千萬噸,煤的體積很大,以二千萬噸的年需量計算,以六萬噸的散裝輪來裝運,一年要三百多艘貨輪運送,平均每天應有一艘到達,世界運輸一旦發生事故,很可能供應中斷。同時,貯煤要很大的場所,運送過程中和貯藏時已容易產生煤灰飛揚的污染問題,燒煤發電後造成的空氣污染也較大,必須加裝價昂的去除污染設備,以台中火力發電廠為例,就投資了約二百億元的資金於防污染設施。

多元電力政策

尤其應當注意的,是燃油或燃煤發電,都會產生二氧化碳,肇致「溫室效應」的結果,會危及地球環境,進而貽害人類。國際間已在商談簽訂限制協定,將來新建火力發電廠可能受到限制。

在上述情況下,世界先進國家無不採取多元電力政策,於是有使用液化石油氣(ING)和核能發電的選擇。前者必須覓獲可靠的供氣來源,且須鋪設海域輸氣管,台灣最近幾年已朝此方向努力,不過前者因為管線建在海邊,引起漁民們抗爭,加上政治力的介入,糾紛時起,後者則因核能的安全性易引入恐懼,爭議尤烈。其實亞洲之日、韓等國,歐洲之德、法、比各國,美洲之美國,均使用核能發電多年,安全措施甚為可靠。近年新發展之核電設備,在安全度上又有很大的改進,就極端缺乏能源的我國而言,欲完全排除核能發電恐怕不是明智之舉。

台灣平均每人耗電量和先進國家比較還有一段距離,今後用電量還會繼續上升,而台灣位處亞熱帶,天氣酷熱,夏季特長,每日中午時段普遍使用冷氣,迫使尖峰用電快速上升,必須保持較大的備轉容量,才能應付需要,而據台電估計,今後三年備轉容量均在五%上下,可以說在尖峰時段可以發電的電廠都在全能運轉,任何一部機組跳機,就會立刻引起電力不足而要限電。

以今日用電的普及率,遇到停電,等於社會癱瘓,一般家庭連吃飯都成問題,嚴重性已比以往大得多。另一方面,因為所有機組都在發電,可以停機維修的時間極為有限,就像一個人過度透支體力,平時缺少保養,生病的次數一定會增多,生病的嚴重性會加大,這可說是當前電力情狀的惡性循環。

傳統的電力政策已到全盤檢討的時候了,經濟問題必須隨同主、客觀條件的演變適時調整。電力亦然,慢了半拍,政府就會背上包袱,被眾人所指責,可見遠見是何等的重要啊!

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