追溯自1985年的經濟改革委員會，且在歷年稅改會議皆不缺席的復徵軍教人員薪資所得稅一案，延宕近二十年，終於在今年8月的行政院院會中決議通過。「可千萬別小看這一步，它肩負著形塑社會價值與共識的重任，」政大金融系教授，也是現任立法委員李桐豪說。
取消軍教所得免稅的這一著棋，扛下的重任在於形成「有所得皆須課稅」的共識。李桐豪解釋，它的意義在於宣示所有的課稅都在公平的基準點，並且建立有所得皆須繳稅的共識。「如此，我們才有資格要求所有有所得者納稅，」他認為稅制要改革，而這是一個重要起點。 但這一步卻不僅是為稅制改革而踏，也是重新調養國家財政體質的第一步。
減稅造成財政羸弱體質
自1970 年起，政府一味將減稅視做刺激經濟萬靈丹的做法，使國家財政呈現羸弱體質。「一遇到經濟問題，工商界的第一個想法就是減稅，」李桐豪說。
1970年代及1980年代，政府各機關涉及減免稅的相關法案皆為十項，直至1990年代，甚至一舉衝高至二十四項法案。
此外，減稅趨勢益發明顯。由附表中可見，1992～2000年稅捐減免金額占賦稅收入之比例皆低於5％，減免金額均低於新台幣900億元。然至2001年，比例竟一舉躍升至9％，減免金額甚至高達1134億元。
減稅拚經濟或許有效。「但政府要給別人錢，自己也必須要有錢啊！」財改會委員之一的政治大學財政系教授曾巨威說。
曾巨威認為，數十年來談論的都是減稅的效果，但現在應該要思考的是，政府還有沒有能力繼續減稅。「現在已經不是伸不伸拳頭的問題，而是現在政府連伸拳頭的力氣都沒有了，」他說。
逐年增高的政府赤字與舉債，可窺見財政體質的羸弱。依九十二年度中央政府總預算表示，明年度財政赤字將達2381億元，雖較今年度預算赤字2906億元低，仍為歷年來第二高位。
以舉債填補赤字缺口，面對沈重的債務利息只能以債養債。明年度政府預計發行公債及借款2350億元，占預算總額14.7％，表示政府100元的支出中有近15元是借來的。而明年度編列的債務支出1507億元，占支出總額9.6％，也意味著借來的15元中，就有近10元必須拿來償還債務利息。
天下沒有白吃的午餐，羊毛還是出在羊身上。預計至九十二年度止，中央政府債務將突破3兆門檻，累計至3兆1025億元。若以兩千兩百萬人計算，相當於每人負債高達14萬元。「這也就表示，未來每個人需多納稅14萬元，」財改會委員、中華經濟研究院研究員孫克難說。
稅收降低是財政赤字的元兇
借錢就必須還債，但錢又該從何而來？藏富於民的資本主義國家，政府的絕大收入來自於民間。「因為資源在民間，所以資本主義國家最大的經濟收入來源就是靠稅，」財改會委員、台北大學財政系教授黃世鑫說。
但稅收成長跟不上經濟成長的腳步，反成財政赤字的元兇。由附表可發現，稅收占GNP（國民生產毛額）的比率，自1992年的18.6％，一路滑落至2001年的12.9％，甚至明年將下探至12.8％。而稅收占政府支出淨額的比率也逐年降低，至2001年已跌破六成門檻。「財政赤字的關鍵就在於稅收減少。因為稅收的成長跟不上經濟成長的速度，使得缺口不斷擴大，」孫克難說。
不斷祭出的減稅政策，如蟲蛀般不斷啃食財政基石。「一切問題的根源就是『掏空』二字，」曾巨威說。
掏空是台灣稅制沈痾
稅基的掏空侵蝕，是台灣稅制最深層的沈痾。挽救耗弱的財政體質，曾巨威認為不應使用西醫治標的「對抗療法」，而是中醫治本的全面體質改善。「若是制度本身沒有休養生息的機會，養分無法回流滋養，體質自然不斷耗弱，」他認為唯有政府不斷吸取養分，也才能不斷地給。
稅基的不斷侵蝕，使得經濟成長的貢獻無法反應在稅收的成長，養分無法回流。從財改會的報告中可發現，所得稅的稅基自1970年的42.1％年增率，至1990年已跌至12.1％；營業稅也自21.2％侵蝕至9.6％。
稅基的侵蝕反映在損失的數字上也相當可觀。以實施三十年的「獎勵投資條例」為例，共累計減免稅額達5275億元，而1990年接棒實施至今的「促進產業升級條例」，也已累計減免2400億元，且減免稅額占總稅收的比重還正逐年攀升。
但在拚經濟的當下，減稅仍是民心所繫。中研院院士、行政院政務委員胡勝正認為，我國平均稅率雖低，但邊際稅率卻高。「就是每多賺一塊錢，所要課的稅卻愈多，」他說。
減稅若減在刀口上，或許也是增加稅收的另一種思維。以美國1980年的稅制改革為例，降低稅率反使稅收上升。「因為邊際稅率太高，有錢人都選擇逃稅。降低稅率後，逃稅的人變少，稅基卻擴大了，」胡勝正說。
軍教課稅做為擴大稅基的第一步已經跨出，但這一步卻踏得拖泥帶水。復徵軍教所得稅估計152億元的稅收，行政院卻規劃將全部回歸調整軍教收入。「這一步是踏得不錯，但再將稅收回歸，則顯得決心不足，」曾巨威用「為德不卒」四個字形容。
面對改革，決策者必須拿出智慧與決心。要有智慧，瞭解問題及判斷社會是否具備成熟的條件；也必須要有決心，頭也不回的決心。
開源節流縮減赤字
隨九十二年度中央政府總預算的出爐，巨額赤字及累計債務頓時成為社會關心的焦點。「政府可能破產」的警訊雖不斷耳聞，但現在至少還在安全距離。「與日本舉債比例占130％、新加坡占90％相較，我國僅占30％仍屬偏低。須注意的是債務還本及利息不應太高，我國目前占支出15％，仍屬可接受的範圍，」行政院政務委員胡勝正解釋。
但隨著赤字不斷地擴大，如何有效防堵財政缺口亦是社會關心的課題。「增稅困難，藉由控制政府支出來縮減赤字比較可行，」台大政治系教授蘇彩足說。
除增加稅收的開源思維外，節流亦是另一個選擇。自1990年實施迄今，美國預算強制法（The Budget Enforcement Act）或許可以成為台灣的借鏡典範。「當然經濟成長功不可沒，但此法所扮演的角色亦不可否認，」蘇彩足表示。
美國自1980年代雷根主政後，大幅減稅的惡果即是出現巨額赤字，赤字占國內生產毛額（GDP）的比率從1979年的1.6％，至1982年後大都維持5％以上。直至1992年，美國政府的債務餘額已達3兆美元，約占國內生產毛額的50％。
推動包括預算強制法等一系列平衡預算法案後，1998年首度出現預算剩餘，2000年之財政剩餘占國內生產毛額2.4％，債務餘額僅占34.9％。「以有效消除赤字的角度來看，美國是成績最亮麗的國家，」蘇彩足說。
預算強制法將政府支出分成經常性及非經常性兩部分管理。包括社會福利支出屬於非經常性支出，採取的態度為「支出多少補多少」的管理機制，一旦增加支出規模的法案通過，國會必須籌措相對財源來彌補缺口。至於經常性支出則必須訂定上限。
最重要的設計在於「自動刪減」的功能。無論經常性或非經常性支出一旦超出預算，美國預算管理局（Office of Management and Budget ,簡稱OMB）則以強制力等比例刪除各部門預算，以使其赤字缺口不會出現。
小而美的政府規劃，與縮減政府支出的走向位於相同軌跡。在挑戰2008年十大計畫中的政府改造，即是政府的瘦身計畫。「縮小政府規模，支出也跟著減少，」胡勝正說。
籌措相對財源的制度設計其實也早列於我國財政收支劃分法中。「但政府卻很少去計算清楚究竟該如何補，1998年前甚至當作不存在，」蘇彩足說。
但近期已逐漸改善。以實行一年的國民年金為例，就以各部會減少3％的業務費用及公益彩券盈餘45％做為相對財源。「以第一年的實施成效來看，數字並沒有算錯，」胡勝正說。
看來，這條重建之路，剩下的就是缺乏一隻如OMB般超然、獨立的強勁臂膀為老百姓嚴格把關。（羅詩城）
