alexa
置頂

載不動3兆巨債

文 / 羅詩誠    
2002-11-01
瀏覽數 10,000+
載不動3兆巨債
分享 Line分享分享 複製連結

追溯自1985年的經濟改革委員會,且在歷年稅改會議皆不缺席的復徵軍教人員薪資所得稅一案,延宕近二十年,終於在今年8月的行政院院會中決議通過。「可千萬別小看這一步,它肩負著形塑社會價值與共識的重任,」政大金融系教授,也是現任立法委員李桐豪說。

取消軍教所得免稅的這一著棋,扛下的重任在於形成「有所得皆須課稅」的共識。李桐豪解釋,它的意義在於宣示所有的課稅都在公平的基準點,並且建立有所得皆須繳稅的共識。「如此,我們才有資格要求所有有所得者納稅,」他認為稅制要改革,而這是一個重要起點。               但這一步卻不僅是為稅制改革而踏,也是重新調養國家財政體質的第一步。

減稅造成財政羸弱體質

自1970 年起,政府一味將減稅視做刺激經濟萬靈丹的做法,使國家財政呈現羸弱體質。「一遇到經濟問題,工商界的第一個想法就是減稅,」李桐豪說。

1970年代及1980年代,政府各機關涉及減免稅的相關法案皆為十項,直至1990年代,甚至一舉衝高至二十四項法案。

此外,減稅趨勢益發明顯。由附表中可見,1992~2000年稅捐減免金額占賦稅收入之比例皆低於5%,減免金額均低於新台幣900億元。然至2001年,比例竟一舉躍升至9%,減免金額甚至高達1134億元。

減稅拚經濟或許有效。「但政府要給別人錢,自己也必須要有錢啊!」財改會委員之一的政治大學財政系教授曾巨威說。

曾巨威認為,數十年來談論的都是減稅的效果,但現在應該要思考的是,政府還有沒有能力繼續減稅。「現在已經不是伸不伸拳頭的問題,而是現在政府連伸拳頭的力氣都沒有了,」他說。

逐年增高的政府赤字與舉債,可窺見財政體質的羸弱。依九十二年度中央政府總預算表示,明年度財政赤字將達2381億元,雖較今年度預算赤字2906億元低,仍為歷年來第二高位。

以舉債填補赤字缺口,面對沈重的債務利息只能以債養債。明年度政府預計發行公債及借款2350億元,占預算總額14.7%,表示政府100元的支出中有近15元是借來的。而明年度編列的債務支出1507億元,占支出總額9.6%,也意味著借來的15元中,就有近10元必須拿來償還債務利息。

天下沒有白吃的午餐,羊毛還是出在羊身上。預計至九十二年度止,中央政府債務將突破3兆門檻,累計至3兆1025億元。若以兩千兩百萬人計算,相當於每人負債高達14萬元。「這也就表示,未來每個人需多納稅14萬元,」財改會委員、中華經濟研究院研究員孫克難說。

稅收降低是財政赤字的元兇

借錢就必須還債,但錢又該從何而來?藏富於民的資本主義國家,政府的絕大收入來自於民間。「因為資源在民間,所以資本主義國家最大的經濟收入來源就是靠稅,」財改會委員、台北大學財政系教授黃世鑫說。

但稅收成長跟不上經濟成長的腳步,反成財政赤字的元兇。由附表可發現,稅收占GNP(國民生產毛額)的比率,自1992年的18.6%,一路滑落至2001年的12.9%,甚至明年將下探至12.8%。而稅收占政府支出淨額的比率也逐年降低,至2001年已跌破六成門檻。「財政赤字的關鍵就在於稅收減少。因為稅收的成長跟不上經濟成長的速度,使得缺口不斷擴大,」孫克難說。

不斷祭出的減稅政策,如蟲蛀般不斷啃食財政基石。「一切問題的根源就是『掏空』二字,」曾巨威說。

掏空是台灣稅制沈痾

稅基的掏空侵蝕,是台灣稅制最深層的沈痾。挽救耗弱的財政體質,曾巨威認為不應使用西醫治標的「對抗療法」,而是中醫治本的全面體質改善。「若是制度本身沒有休養生息的機會,養分無法回流滋養,體質自然不斷耗弱,」他認為唯有政府不斷吸取養分,也才能不斷地給。

稅基的不斷侵蝕,使得經濟成長的貢獻無法反應在稅收的成長,養分無法回流。從財改會的報告中可發現,所得稅的稅基自1970年的42.1%年增率,至1990年已跌至12.1%;營業稅也自21.2%侵蝕至9.6%。

稅基的侵蝕反映在損失的數字上也相當可觀。以實施三十年的「獎勵投資條例」為例,共累計減免稅額達5275億元,而1990年接棒實施至今的「促進產業升級條例」,也已累計減免2400億元,且減免稅額占總稅收的比重還正逐年攀升。

但在拚經濟的當下,減稅仍是民心所繫。中研院院士、行政院政務委員胡勝正認為,我國平均稅率雖低,但邊際稅率卻高。「就是每多賺一塊錢,所要課的稅卻愈多,」他說。

減稅若減在刀口上,或許也是增加稅收的另一種思維。以美國1980年的稅制改革為例,降低稅率反使稅收上升。「因為邊際稅率太高,有錢人都選擇逃稅。降低稅率後,逃稅的人變少,稅基卻擴大了,」胡勝正說。

軍教課稅做為擴大稅基的第一步已經跨出,但這一步卻踏得拖泥帶水。復徵軍教所得稅估計152億元的稅收,行政院卻規劃將全部回歸調整軍教收入。「這一步是踏得不錯,但再將稅收回歸,則顯得決心不足,」曾巨威用「為德不卒」四個字形容。

面對改革,決策者必須拿出智慧與決心。要有智慧,瞭解問題及判斷社會是否具備成熟的條件;也必須要有決心,頭也不回的決心。

開源節流縮減赤字

隨九十二年度中央政府總預算的出爐,巨額赤字及累計債務頓時成為社會關心的焦點。「政府可能破產」的警訊雖不斷耳聞,但現在至少還在安全距離。「與日本舉債比例占130%、新加坡占90%相較,我國僅占30%仍屬偏低。須注意的是債務還本及利息不應太高,我國目前占支出15%,仍屬可接受的範圍,」行政院政務委員胡勝正解釋。

但隨著赤字不斷地擴大,如何有效防堵財政缺口亦是社會關心的課題。「增稅困難,藉由控制政府支出來縮減赤字比較可行,」台大政治系教授蘇彩足說。

除增加稅收的開源思維外,節流亦是另一個選擇。自1990年實施迄今,美國預算強制法(The Budget Enforcement Act)或許可以成為台灣的借鏡典範。「當然經濟成長功不可沒,但此法所扮演的角色亦不可否認,」蘇彩足表示。

美國自1980年代雷根主政後,大幅減稅的惡果即是出現巨額赤字,赤字占國內生產毛額(GDP)的比率從1979年的1.6%,至1982年後大都維持5%以上。直至1992年,美國政府的債務餘額已達3兆美元,約占國內生產毛額的50%。

推動包括預算強制法等一系列平衡預算法案後,1998年首度出現預算剩餘,2000年之財政剩餘占國內生產毛額2.4%,債務餘額僅占34.9%。「以有效消除赤字的角度來看,美國是成績最亮麗的國家,」蘇彩足說。

預算強制法將政府支出分成經常性及非經常性兩部分管理。包括社會福利支出屬於非經常性支出,採取的態度為「支出多少補多少」的管理機制,一旦增加支出規模的法案通過,國會必須籌措相對財源來彌補缺口。至於經常性支出則必須訂定上限。

最重要的設計在於「自動刪減」的功能。無論經常性或非經常性支出一旦超出預算,美國預算管理局(Office of Management and Budget ,簡稱OMB)則以強制力等比例刪除各部門預算,以使其赤字缺口不會出現。

小而美的政府規劃,與縮減政府支出的走向位於相同軌跡。在挑戰2008年十大計畫中的政府改造,即是政府的瘦身計畫。「縮小政府規模,支出也跟著減少,」胡勝正說。

籌措相對財源的制度設計其實也早列於我國財政收支劃分法中。「但政府卻很少去計算清楚究竟該如何補,1998年前甚至當作不存在,」蘇彩足說。

但近期已逐漸改善。以實行一年的國民年金為例,就以各部會減少3%的業務費用及公益彩券盈餘45%做為相對財源。「以第一年的實施成效來看,數字並沒有算錯,」胡勝正說。

看來,這條重建之路,剩下的就是缺乏一隻如OMB般超然、獨立的強勁臂膀為老百姓嚴格把關。(羅詩城)

分享 Line分享分享 複製連結