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小城的逆襲

日本茨城縣笠間市 
文 / 林茜    
2019-11-08
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小城的逆襲
笠間盛產栗子,種植面積全日本第一。(財團法人農村發展基金會提供)
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距離東京都市區僅一小時車程的茨城縣笠間市,栗子種植面積全國第一。但也正因為距離都會區近,人口被吸附往大都市外移的情況更為嚴重,青年們一旦出外求學或就業,往往就留在東京定居,以致笠間市的人口問題更形嚴峻。

商店街變空屋  待喚醒住民意識

人口流失,雖非即見的危險,但也已經看到影響。譬如因為人口凋零,老農們無力再耕種,以致有些農地被迫閒置;轉到生活上,在人口減少的地區由於街上的老商店逐漸結束營業,使得村民們買不到菜,部分地區只能依靠流動式的賣菜小貨車,來補給日常用品。人口凋零的問題,雖無災難般的即視感,但卻是一點一滴的正在「發生中」。

5年前,笠間市開始投入地方創生,下定決心解決人口問題。

日本政府三隻箭政策支援

一開始並沒有特別決定要用什麼樣的策略,在日本中央政府所提供的各種地方創生套版中,採取多方嘗試,「全部都來挑戰看看,」現任笠間市長山口伸樹解釋,「一直到後來才比較聚焦。」

日本政府所提出的地方創生總體計畫裡,包含了財稅政策、人才政策、資訊等各項支援策略。而以日本政府的三箭策略中,笠間市運用最多的為「地方創生推進補助金」和「地域振興協力隊」。前者為擬定計畫,向中央政府申請補助金;後者開放居住於都市地區的民眾,移居來笠間進行地區振興活動,最終目的希望能促成定居當地。而在活動任期結束後,笠間市也針對定居的民眾提供補助金等支援。

地方創生推進補助金的部分,笠間市多運用於各種農作上,譬如擴大栗子產地等等。

地域振興協力隊,是地方創生相關政策中,最受歡迎、也最常採用的策略之一。民眾可以移居到鄉村(符合「條件不利」的鄉鎮市)生活和工作,只要與該地方政府的需求吻合,就可以提出申請。為期3年的地方協力隊,中央會給予活動費補助等補貼。在笠間市,如果3年計畫完成後留下來創業,還有另一筆創業基金。

以笠間市來說,目前地方協力隊共有6位成員,分別從事笠間市農業公社裡協助農場管理等工作,還有移居過來笠間創業,譬如開設民宿、咖啡店等工作者。

地方創生的運作模式  內外部的共識會議

要向中央政府申請補助金,得提出計畫,但以笠間市一個人口規模不超過75,000人的小城市來說,公所企劃課的能力並不足以撐起籌備和執行這麼多計畫的能量。笠間市長山口伸樹表示,這一部份,「是加強了官民合作,」譬如與民間企業合作,或是聆聽多方意見。

要進行地方創生,笠間市先設立一個「笠間市創生本部」。這個本部的核心,想當然爾由市公所擔綱,「本部長」是市長,其他局處的首長,分列創生本部的成員。

由地方政府建構起來的創生本部,加上外部的產業、學界等專家、學者組成「共識會議」,雙方討論後研擬計畫,再向中央提出申請;後續再由創生本部及共識會議一同負責策略的調整,及實際推動執行。

只是,光要提出創生計畫,就碰到許多釘子。

經費申請步驟繁瑣  且部分法令不合時宜 

第一個問題點是,要向中央申請計畫的程序和資金審核等事務相當繁瑣。再者,許多構想並不一定符合現行法規。

山口伸樹笑言,市公所的同事們往往興高采烈的想到了有趣的妙招,當要實際執行時,才發現礙於法令限制,往往無法成行。

山口伸樹指出,「有些法令,是很久之前擬定,還沒有改正的,對照今日,有許多的矛盾點,」根本不合時宜。可惜,地方政府的角色,在立法、修法這一塊,完全沒有著力點。這也是為什麼山口伸樹認為在日本要做地方創生時,地方政府們最容易卡住的就是法律問題。

山口伸樹舉例,有許多人想要設立民宿,然而要取得民宿的執照,以及資格(譬如房間數的規定等)往往是一大障礙。另外,在空屋或空地問題上,也由於日本極為注重私有財產權,一旦要進行土地或所有權的變更,程序繁瑣也不容易;甚至有些土地,「所有人」不明,根本無從處理。

儘管2017年4月,笠間市實施並推動「空屋對策及空屋再利用條例」,但是對於私我權極重視的日本來說,要增加土地等的流動性,仍是困難重重。但他也樂觀的說,「這正是國家可以重新檢視現行法規適不適用的時候,」只是,面對不合時宜的法令牽絆,山口伸樹更憂心「急速少子化的情況下,法律的修改速度曠日廢時,根本跟不上。」

計畫有舊有新  陸續推展進行中 

以地方創生來說,目前笠間市的計畫包含範圍廣泛,其中有一部分是持續性的、長期計畫,另一部分則是短期性、正要推動的嶄新計畫。

以解決空屋、空地的問題為例,針對已不堪使用的空屋,笠間市公所提供補助,協助剷除;堪用卻閒置的空屋,笠間市運用老屋(空屋)媒合計畫,讓有用屋需求的使用者,和空屋的所有權人,在平台上登錄,進行配對。平成25年(2013年)開始設立時,僅有6個空屋案件,一件媒合成功;至平成29年(2017年)時,已有76件案例,有60件成交成功。

而媒合成功的空屋,一部分又會再透過另一個「市街活化專案計畫」進行改造。譬如Kinomi咖啡館、福菓子工坊等,都是老屋再生的成功案例。而地方協力隊成員中的河又惠太,也利用市街活化專案計畫,開設了一間茶館。

地方協力隊熱絡  但留不住人是隱憂 

然而看似熱絡,成效最可以即時呈現的地方協力隊計畫,其實也有隱憂。由於協力隊計畫為3年一期,以致協力隊的成員,往往3年計畫一到就離開;大部分人選擇回鄉(返回他自己原本的家鄉),活化城鄉的人力卻無法延續。

山口伸樹分析,這可能是因為協力隊員與地方政府彼此的願景期待,及設定目標不同。他舉例:「常有人說要去鄉下住,但是問他要做什麼,卻不是很確定。又或者,有的人一旦在這裡學到東西(技術)後,就決定回去自己的家鄉去了。」市公所的同事們對於協力隊成員計畫結束的離去,充滿了無奈和感傷,但還是持續朝著能將人留下的方向進行著。

也因為幾年下來,反覆發生這樣的狀況,山口伸樹也強調,之後對協力隊隊員的申請面談會更謹慎,會更瞭解雙方的需求是否相契合,「要做農業?要做農業的哪一個部分?」會朝更細節去詢問和溝通,並且重點是知道對方計畫結束後能否留下來,繼續這份工作。

目前笠間市的6位協力隊員,都有明確的目標和以後的出路;譬如已在笠間創業的河又惠太,又譬如教員退休後,來笠間開設民宿的大坪桂,工作和生活都落地生根在笠間。「現在比較有經驗了,不會像之前一開始,有人申請要來,就說『來吧!』」山口伸樹笑說。

創生有待持續灌溉  成效短期不易被看見

談地方創生的成效,山口伸樹認為,5年來要談成效並不容易,「這5年間雖然做了10多個案子,但有些其實很難看到成果。又或者說,它需要花點時間。」譬如少子化對策,市公所鼓勵年輕人結婚,給予育兒的補助,「但年輕人都不結婚啊,」山口伸樹笑著,「此外,年輕人一旦出外去大都市工作,就再不回來了。就單指少子化這項問題,「要說進展的成效,短期幾乎看不到。」山口伸樹搖頭,「很難。」

預計施行CCRC  不算老的老後生活 

由於笠間市的醫療照護系統甚為完備,高爾夫球資源更是豐富,240.4平方公里的笠間市,就擁有9座高爾夫球場,讓健康的中高齡前來享受退休生活,再適合不過。

看中既有優美的生活環境,及完善醫療照護系統,笠間市公所欲推行CCRC(Continuing Care Retirement Community,生涯活躍のまち),並於2019年開始著手進行示範專案。

CCRC起源於美國,為高齡者的集合住宅規劃。日本版的CCRC雖然現實事例較少,也不侷限在必須新建集合住宅或社區,無論是新建或是就現有舊建築物去進行改建或裝修都可。

笠間市將由民間企業來整建住宅等。山口伸樹補充,「這次笠間要做的CCRC計畫,鎖定在40人到50人,並且以產官合作的方式。」笠間市希望可以吸引東京都及鄰近城市40歲以上的健康中高齡前來移住,「鄉間有很好的生活環境,」山口伸樹舉例,「想種菜、想學料理、想開個小咖啡館,甚至就以半退休的狀態,來打高爾夫等,希望能成為他們的第二生活圈。」

山口伸樹充滿期待,「這或許對人口增加的KPI增加不了多少,但是可以刺激當地居民的活力和商業活動,我覺得這比較重要。」

至於如何吸引這些有錢有閒的健康中高齡前來,就是笠間市下一個課題了。

困難在於住民意識  地方政府要有肩膀 

在推動地方創生的過程中,山口伸樹認為最困難的其實是住民意識,民眾對於人口的減少與流失、少子化與高齡化,危急的意識很低。然而他認為地方政府可以做的,就是減緩這些變化,並讓「當地人民維持一定的生活水平」。

創生的路是永續的,笠間市不斷以積極的實際行動,來迎戰人口消失的風暴。充滿活力的笠間市,以小城的姿態,進行逆襲,毫不畏懼。


笠間市基本資料 面積:240.4平方公里 人口數:74673人(截至2019年4月) 人口年齡比: 幼齡(14歲以下)11.6%, 勞動人口(15~64歲)57.3%, 老年人口(65歲以上)31.0% (2018年10月1日資料)

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