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接受,但是不滿意

文 / 李宛澍    
1999-12-01
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接受,但是不滿意
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世紀末的台灣,精簡省政府層級,從中央到鄉鎮的四級政府體制準備朝二級政府的目標邁進,是一個大刀闊斧的動作,也同時帶動其他相應的制度和法規出現。

人才以中興為本。地方政府除了財政上喊窮,更重要的是如何吸引人才,挹注向來只做執行、缺乏頭腦的縣市政府。尤其,地方財政困難可以想辦法,「好的人才可以把有限的資源發揮到極限,不好的人才卻可以把很多錢丟到水裡面,」宜蘭縣政府建設局局長林旺根說。

今年一月,「地方制度法」通過。精省作業搶了「地方制度法」的焦點,法規開放地方政府用人的彈性和空間。「只有北高兩市和以前的省政府和可以稱得上團隊,」台中市長張溫鷹說,北、高兩市首長有一級主管的任命權,二十一縣市長上任則自諷為「單身赴任」。

地方制度法放寬後,從今年年中開始,各縣市的副市長、副縣長紛紛走馬上任,對於以往上任之後僅能帶著一名機要人員入主地方政府的民選地方首長而言,副縣(市)長是盼了很久才等到的人事甘霖。

人口少的縣市有一位副縣長,人口超過一百二十五萬的縣市可以分到兩個。所以,各縣市紛紛找來學者、前台北市府的一級主管下鄉任職,或者從政治人脈裡尋找對象。

一名縣政府的機要人員觀察說,「一般而言,副縣長的來源有三類:學者、原有幕僚或是政治人脈。」

民進黨籍的縣市長偏向找學者出身的專業人才,通常,民選的縣市長背負著選票壓力,處於各種地方利益與勢力間的折衝,延攬具有專業長才的學者,有助於提升縣(市)政的專業能力;或找有經驗的幕僚,諸如前主任秘書、幕僚人員,容易與首長心息相通,便於分擔府內協調任務;根據地方政治的人脈尋求副手,則有平衡地方派系,或是平衡當地族群代表性的效果。

在以往,縣市缺乏副首長,首長身兼內部協調工作和外面各種跑攤及出席各項活動的任務。找舊部屬陳麗貞擔任副手的嘉義市長張博雅就認為,副首長分擔府內工作讓她鬆了一口氣,「可以多花一些時間想想(市政)要怎麼做,不然,每天趕場就像個陀螺,誰來思考未來的發展呢!」

@@車夫有權選擇他的愛斯基摩犬

銓敘部在兩個月前調整高地方行政機關一級主管職等,這是近四年來首次大幅調整地方公務員職等。

連內政部官員也不諱言地說,地方政府人員的職等偏低打擊地方公務員的士氣。以往縣市政府一級主管的職等只有九職等,北、高兩個省轄市的一級主管則有十三職等,調整之後,縣市政府一級主管的職等從九職等跳到十一職等。台東縣人事課長林聰男笑說,「這是比上不足,比下有餘,」組織調整的趨勢試圖把縣市政府和院轄市的差距稀釋,「結果不算滿意,但是可以接受啦!」

以往,縣市長上任的時候,只能帶一個機要上任,尤其是對於以往沒有行政經驗的民選首長而言,常常會發生「政令出不了辦公室大門」的窘境,或是政令出不了某一層樓,因為選舉時候的幕僚全放在那層樓。暨南大學公共行政與政策學系副教授江大樹指出,「縣市長上任之後,他的機要與原來的文官系統發生衝突,透過調任和調整得花上一整年的時間擺平。」

上任近兩年的台南市長張燦鍙以自身為例,他上任時帶了七個沒有公務人員資格的幕僚上任,只有一個人有名分,其餘都是用工友、清潔工、司機的名義安插,「他們都在市長室看公文。」類似這種「黑官」上任的模式,在地方政府裡比比皆是。

「地方制度法」第五十六條,給與地方首長三到五位一級主管機要職的人事彈性,不過,屏東縣政府機要秘書鍾佳濱還是略微不平地說,縣長是駕雪橇的車夫,不是拉雪橇的愛斯基摩犬,車夫有權利選擇適合他的愛斯基摩犬。「當初立法時,民進黨團主張一級機關和附屬單位都可以用非公務員身分的機要職,不過,最後只通過給與地方首長三到五位一級主管機要職的彈性,」鍾佳濱指出,這樣會限制地方首長的人事布局。

@@組織鬆綁,發展地方特色

台北市政府規劃五年的文化局,在新任局長龍應台的擊鑼聲中揭開序曲。而各地方政府也根據今年八月發布的「地方行政機關組織準則」,籌備成立新的組織單位。目前多數仍在議會審查,未來,即將看到更多新局室掛牌上市。

此舉對於以往僵固的行政機關組織給與開放的彈性。內政部民政司地方行政科科長林清淇表示,以往地方政府的組織架構被釘得死死的,修改後的法令只規定上限不能超過十八個一級單位,至於要新設或裁撤單位,都可以由地方政府制定地方自治施行細則送議會通過。

組織架構鬆綁後,各個地方政府都開始動起來。組織架構的重新調整,意味著各地方有發展自身特色的機會。在這一波調整組織架構的風潮中可以看出下個世紀地方發展的趨勢,產業、交通、資訊、法規以及文化活動被認為是最重要的項目。

為了爭取地方產業的發展,以往縣市政府建設課業務混雜,主管公共工程規劃發包、工商登記和觀光等業務,各縣市為了發展地方特色,除了把「課」提升為「局」,並將業務清楚地分工,切割成工務局、城鄉發展局、工商旅遊局……等。

交通局也是這波組織調整的要角。以往地方政府的交通業務缺乏整合的窗口,工務局管道路工程,警察局管理交通。而交通影響產業界投資地方的意願,同時也成為地方發展觀光產業的重要條件,交通的整體規劃對於想要發展的地方政府而言是一個迫切的工程。

台中縣副縣長劉世芳抱怨說,高速鐵路通過中部,可是東西向的路網要如何規劃,得聯合中部幾個縣市一起談,「連對口單位交通局都還沒成立,怎麼開會?怎麼談?」

有識於地方自治法規和資訊業務的重要性,部分縣市新設資訊室和資訊室一級幕僚單位,則是著眼於這兩個單位未來的日趨重要性。台中縣政府機要秘書史哲提到,以前行政法令多如牛毛,能規定的都規定死了,鬆綁後,未來各縣市的單行法規都會不同,而法規業務的工作顯然也會加重。

機關組織架構放寬,有助於凸顯各地方施政發展的特色。原住民人口較多的花蓮、台東、屏東都增設原住民行政(事務)局;強調發展觀光事業的地方政府,則成立專責單位,重點發展;強調海港城市的高雄市和基隆市則分別設立海洋局,發展城市特色。

@@要有效率的調配人力

大部分地方首長對於組織和人事的鬆綁,大多數的評價是「接受,但還不夠滿意」。在《遠見》雜誌針對二十三縣市首長所做的問卷調查中,將近百分之七十的縣市長認為人事任用空間放寬和組織調整對於延攬人才、提高縣市政府團隊素質「有幫助」,二一‧七四%的市長則認為「幫助不大」。(圖一)

苗宜蘭縣長劉守成直言成效不大,因為除了一級主管的職等提高以外,其餘人員並沒有隨之調整,影響人才下鄉意願,加上縣府一級主管無法全部以機要任用,還是無法延攬非公務員資格的優秀人才。

屏東縣長蘇嘉全抱怨,根據人口數,屏東縣政府只能任用三名機要職的一級主管,根本還不足以稱為一個團隊。「即使伯樂覓得千里馬,但是仍無法提供馳騁的舞台,」高雄縣縣長余政憲感嘆地認為,政務任命的待遇和福利無法吸引好人才下鄉,施政理念推動難免受到影響。

苗栗縣長傅學鵬則煩惱增加用人彈性的同時,人事成本提高,讓喊窮的地方政府傷腦筋。

中央到地方的公務員數目如同倒金字塔般分布,中央人數多,地方分配的員額少。讓二十一縣市覺得不平的是,北、高兩市和二十一縣市猶如「大某」和「細姨」所生,待遇有很大的差異。一河之隔的台北縣人口比台北市多八十六萬人,土地大了八倍,可是台北縣公務員的編制卻不到台北市的三分之一。

然而,中央官員對於縣市政府的抱怨,則不盡認同。內政部一位官員指出,縣市政府抱怨開放的人事權太少,然而,人員編制是依法行事,就他們所掌握的訊息,地方政府以專案方式約聘雇人員的數目也一直居高不下,「首長的領導風格,以及是否能有效率的調配人力,也是效率的關鍵。」

@@讓體制內的公務人員動起來

與新竹市、台中縣和高雄市簽署教育改革合約的人本教育基金會教授史英則是在與地方政府交手的過程中,有感而發地認為,「公務體系不是改革體系,這是根本的問題。」

公務體系依照行政命令和法規做事,教育改革合約是改革的行動,而公務員照章行事,通常缺乏想像力。「溝通的落差在於,他們不理解我們為什麼要這樣做,」史英說。

中山大學公共事務研究所副教授郭瑞坤則認為,組織調整不是提高效率的法寶,而是在於公務員的心態。他在參與高雄哈馬星的地區營造計畫中,發現公務人員踢皮球的態度,「更細分的權責分工,計畫往往愈得不到整合性的協調。」郭瑞坤認為。

公務員依法行事的態度是讓政府組織變得沒有彈性的關鍵,台北市副市長歐晉德說,最常聽到公務員說,「這是中央規定的。」之前在中央服務、定法規的他則認為,中央定原則,地方可以定施行細則;地方執行有疑義,也可以反映給中央。消極的應對態度,讓公務體系的效率延滯不前。

最近剛上任的台北市文化局局長龍應台為了有局無人,傷透腦筋。編制內十一個不具公務人員資格的人事缺,有上百個人在爭取;六十九個具公務人員資格的位子,反而只有不到三十個人在競爭。公務系統內改革的新做法還是會吸引人才投入,反倒是如何讓體制內的公務員動起來,才是問題的關鍵。

@@善用技巧,激發公務機關潛力

雖然公務體系的沒有效率常為人所詬病,然而,在民選首長背負選票的壓力下,如何讓一個僵化的政府機器動起來,將直接影響民眾的感受程度。

民選首長常被比喻為「四年的臨時工」,任期屆滿,換新人上台。當民選的臨時工首長碰到穩定的文官系統,又該如何讓縣(市)政府這個機器動起來呢?

台中市政府的方式是製造競爭氣氛,要求戶政、財政和地政機關在年底前通過ISO9002的認證,各單位的表現會反映在考績上。

為了要求公務員及早適應用電子化作業,台中市副市長張景森刻了一個橡皮圖章,看到歪七扭八的手寫公文時就蓋上「為推動電子化政府,請立刻改用電腦處理公文。」他預期,到了今年聖誕節應該都可以收到每個下屬發的電子賀卡。

台北市的都市發展局員額有兩百五十人,和台中市政府的公務員一樣多。張景森的感想是,買到老車子,修不了,只能除除鏽、換個馬達、搖一搖、敲一敲,「要不出錯,跑得比別人快,只有靠信心和技巧。」

@@人才下鄉,路遙遙

中央調整地方一級主管的職等,希望可以吸引更多公務人才下鄉,然而,以現實面來看,短期內仍然很難達成。被形容為「自投羅網」的宜蘭縣政府農業局技正黃茂容,半年前從交通部觀光局到地方服務。他認為在中央的職等高、負責的業務單純,但卻想下鄉磨練自己的臨場能力。

回想當初要下鄉的時候,長官直說他傻,「吃飽撐著才下來淌混水,」在觀光局當副工程司,職等是七到九,很容易就可以升到九職等,他到宜蘭當技正只有八職等。中央的長官多,只要做好分內的工作,不必直接承擔壓力;在地方工作,得面對議會壓力、民眾陳情、關說請託、應酬文化……。「地方沒有這麼洪水猛獸,」黃茂容認為自己還能適應,而且也發現地方政府的施展空間大得多。

像黃茂容這樣由中央下鄉的例子並不多見。因為同樣職等的公務員在地方政府要負擔的工作更重;地方財政拮据,除了薪資比照職等,福利卻比中央來得差;地方政府直接面對民眾和地方的派系勢力,政策的拿捏更需要依法行事外的智慧。種種原因都讓中央人才下鄉流於口號。

精省之後,是台灣地方自治史的新頁,也給與地方縣市較多的用人權限和組織彈性,可是,對於想要更多彈性推動地方特色發展的縣市政府而言,這一步只算是一小步。

本文出自 1999 / 12 月號

第162期遠見雜誌

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