一般來講，新皇帝登基，為了爭取臣下的支援，都會首先廣施恩澤。特別是雍正在動盪中即位，面臨著皇族的集體挑戰，他上台後應該先給官僚階層一筆大大的好處才對。然而，雍正卻不屑於此。帝位認同的危機，絲毫沒有影響雍正果斷整頓吏治。清代慣例，新帝登基，都會頒發《登基恩詔》，豁免官員在前朝的罪責。但是雍正一上台，卻破例將內閣草擬的「恩詔」當中關於豁免虧空的條例刪除。雍正皇帝即位後明確指出，整頓吏治是他面臨的第一要務，「古今為政之道多端，究其根本，未有不以吏治為先。」這是因為官場腐敗比盜賊為害更大：「命案、盜案，其害不過一人一家而止，若侵帑殃民者，在一縣則害被一縣，在一府則害被一府，豈止殺人及盜之比」。 因此他即位不久就發動了一場聲勢浩大的吏治整頓運動。
雍正決定以解決虧空問題為切入點，理順大清財政體制。上任之後不久，他就開始全面清理虧空，並且規定各地要在三年之內自行消化財政赤字，補足過去的虧空：「限以三年，各省督撫將所屬錢糧嚴行稽查。凡有虧空，無論已經參出及未經參出者，三年之內務期如數補足。毋得苛派民間，毋得藉端遮飾，如限滿不完，定行從重治罪。三年補完之後，若再有虧空者，決不寬貸。」對於造成嚴重虧空的官員，雍正對他們先罷官後索賠，要他們自掏腰包賠補。自己還不起的，家人和親戚代還；畏罪自殺的，人死債不除，仍由其家屬親戚代賠。
雍正清查虧空的目的，第一個當然是快速充實國庫，讓他手裡有錢可花，二是可以借機排查各地官員的貪污情況。這一招非常見效，各地通過查帳查出不少案子。比如廣西巡撫李紱從康熙末年的廣西捐穀虧空案入手，通過三年徹查，將廣西各位大員侵蝕分肥的情況調查得一清二楚。
雍正皇帝排查虧空給很多地方官員造成了強大心理壓力。很多官員因此丟官罷職甚至進了監獄，很多地方，貪瀆無能的官員被大幅撤換。雍正十年（一七三二），直隸總督李衛上奏：通省府廳州官員，在任三年以上已寥寥無幾。雍正也因此獲得了「抄家皇帝」的「美名」。
當然，在清查虧空的過程中，雍正也比以前更為深入地了解了大清財政體制的弊端，認識到各地虧空的成因主要不是官員們的「婪索」，而是地方財政經費不足所致。他意識到財政制度不改革，虧空問題不可能得到根本解決。
在皇帝追查虧空的強大壓力下，很多地方官員也不約而同地向他提出了「火耗歸公」和「養廉銀」這兩項重大改革意見。我們上文講過，要想從根本上解決虧空問題，就只有突破康熙「不加賦」的成例，把「火耗」由私下徵收，變成公開徵收，並用於彌補地方財政收入和官員生活支出的不足。這一點，其實是從康熙晚年到雍正初年各地封疆大吏的共識。
中國歷史上很多著名的政治發明其發明權其實都不屬於最高統治者。最高統治者做的，往往只是明智地採納並且有效地推行。
山西是全國的錢糧大省，財政虧空也一直非常嚴重，雍正即位時，山西各府州縣的虧空積欠，達四百五十萬兩之多。雍正元年四月，內閣學士諾岷被任命為山西巡撫。他到任後經過半年考察，於雍正元年十一月提出建議，將全省的火耗徵收權由州縣上收到省裡，省政府統一徵收火耗，一部分用來彌補以前的虧空，一部分用來給官員們補貼生活：「疏請將通省一歲所得火耗銀提存司庫，以二十萬兩留補無著虧空，餘分給各官養廉。」
諾岷說，這個辦法有四大好處。一是可以降低百姓的負擔。因為以前火耗由州縣官員私下徵收，收來的錢大半都落入了他們的私囊，所以各地火耗率很高。而由省政府公開徵收，過程透明，徵收錢糧之際，「布政使遣員監視」，徵收後直接送到布政司庫，錢糧不會落入州縣手中，可以「減火耗」、降低火耗率。山西的火耗原來是百分之三十到四十甚至更多，他預計歸到省財政以後，降至一成到二成之間，就完全夠用。
二是以前的虧空可以順利彌補上。諾岷估計，全省每年可以拿出二十萬兩白銀彌補虧空，這樣慢慢地可以把以前的財政欠款都補足。
三是地方開支有了著落。比如「每年修理城垣衙署並修築汾河堤岸、義學束脩、殺虎口馬匹料草並倒斃馬匹、各衙門心紅紙張、當辦工食、布政司搬銀工價、堤塘報資等項共需銀六萬四千餘兩」，都可以從省政府徵收的火耗中支出。
四是此外所餘火耗還可以發給官員作為養廉，讓他們不再靠貪污受賄生活。諾岷說，如果發放養廉，官員們「均得養家之銀，又可杜絕禮物之耗費而安分守己。若非極不肖者，必不會冒死而動私派於費挪移錢糧之心」。 可以極大程度地改善吏治。
諾岷的思路與雍正皇帝不謀而合。如何改革地方財政，是雍正一段時間以來一直苦苦思索的問題。而諾岷提出的辦法，非常切實可行。所以讀到這個詳明的建議，雍正極為贊許，當即朱批道：「除對爾贊許嘉貺外，別無降旨」。雍正「諭獎其通權達變，於國計民生均有裨益」，批准他立刻在山西全省實行。
提出財政改革的並非山西一家。雍正二年，河南巡撫石文焯也提出在河南實行火耗歸公，用以養廉及公用。雍正皇帝也非常高興，在石的奏摺上批道：「此奏才見著實，……封疆大吏，原應如此通盤合算」。批准他在河南實行。
山西河南改革破冰，而且成效也不錯。雍正皇帝於是想一鼓作氣，把這個作法在全國範圍內推廣。當然，如此重大的改革，需要集思廣益，進行輿論動員。於是雍正把這個議題交給廷臣討論。
不料，在會議中大部分中央官員都對此明確表示反對，他們反對的理由和康熙皇帝相似，就是火耗歸公，會讓老百姓感覺增加了賦稅，屬於「加派」，違反了老皇帝「永不加賦」的承諾。比如御史劉燦就認為這種辦法是「貪吏陰取民財，而乃以取之名歸於皇上」。
康熙當年反對明定火耗標準，說難保官員在標準之外還要多收。很多中央官員也持此意見。比如給事中崔致遠說，如果公開允許加派，難保官員們不「另行搜括，剝膚洗髓，無所不至」。
那麼，如何解決虧空問題呢？朝臣們老調重彈，認為杜絕虧空之源在於「慎選督撫、裁抑家口、崇尚節儉」。也就是從選人和教育上下工夫，不必涉及體制。
雍正感覺到了改革的阻力。很明顯，中央官員高高在上，不了解地方財政運作實情，多數人格於成見，固守教條。而地方官員因為身處實際政務之中，所以能充分認識到改革的必要性。
眼看著公開討論不能取得統一意見，雍正決定乾綱獨斷。雍正二年七月初六日，皇帝發表了長篇上諭，詳細論述火耗歸公及養廉銀改革的必要性，表明了他堅決改革的態度。
皇帝首先批評朝中大臣的見解和建議不合實際：「今觀爾等所議，見識淺小，與朕意未合。」
雍正說，火耗的產生，有其客觀理由。他並非不願意減輕民眾負擔，而勢有不能：州縣火耗，原非應有之項。因通省公費及各官養廉，有不得不取給於此者。朕非不願天下州縣絲毫不取於民，而其勢有所不能。
他說，過去各地官員私徵火耗，銀錢多入私囊，弊端很多，比如造成官吏的貪污、陋規的橫行、國庫的虧空和農民負擔的加重等：
且歷來火耗，皆州縣經收，而加派橫徵，侵蝕國帑，虧空之數不下數百餘萬。原其所由，州縣徵收火耗，分送上司，各上司日用之資，皆取給州縣，以致耗羨之外，種種饋送，名色繁多。故州縣有所藉口而肆其貪婪，上司有所瞻徇而曲為容隱，此從來之積弊，所當剔除者也。
雍正問道：與其州縣存火耗以養上司，何如上司撥火耗以養州縣乎？
也就是說，百姓所交不論稅還是費，本來都應該是國家的財政收入。但是現在以私徵的方式進行，就變成了州縣官員掏自己的腰包來養活上級，上級就不得不感他們的恩。這顯然是是非顛倒。如果把火耗徵收的權力上收，就變成了上級撥經費養活基層官員，這樣才合政體。
所以，要改革大清財政體制的積弊，就必須實行火耗歸公，從而把耗羨銀兩的控制權由州縣轉到各省督撫的手中，一改過去「州縣存火耗以養上司」為「上司撥火耗以養州縣」。這樣一來，「上不誤公，下不累民，無偏多偏少之弊，無苛索橫徵之擾，實通權達變之善策」。
因此，雍正毅然諭令將此項改革「通行天下」。這道上諭充分地顯現出新一代君主的朝氣和強勢。
本文節錄自：《低薪的盛世》一書，張宏杰著，麥田出版。
