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溯行經濟奇蹟-誰決定財經大計?

文 / 王昭明    
1994-06-15
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溯行經濟奇蹟-誰決定財經大計?
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台灣經濟發展成功,有力的經濟參謀本部應當是要素之一,特別在一九七0年代以前,這個組織可能是創造「台灣經驗」的重要關鍵所在。它在台灣近代發展史中,的確是完成了階段性使命。不過,當時社會風氣樸實,人們埋首努力,但求生活早日改善,國家力量早日壯大,很少人注意到運用文宣來吹噓個人成就,和今日泛政治風氣下,著重個人形象的建立,實不可同日而語。

生管會成立最早

我所說的經濟參謀本部,並不是經濟領域中有一個像軍事機關中法定建制的組織,而是指具有軍中參謀本部精神或功能的經濟決策部門。自台灣光復迄今,堪當此名的機構,大體是台灣區生產事業管理委員會(簡稱生管會)、行政院經濟安定委員會(簡稱經安會)、行政院美援運用委員會(簡稱美援會)、行政院國際經濟合作發展委員會(簡稱經合會)和行政院經濟建設委員會(簡稱經建會)。

生管會存在的時間最早,由當時的台灣省政府主席兼任主任委員,實際工作由專任的常務委員負責,能幹的徐柏園先生、尹仲容先生先後擔任常務委員。據說這個機構極有權威,主要原因是當時台灣甫光復,生產萎縮,資金和外匯兩缺,如何分配資金(銀行貸款)、外匯和物資的權力,都由生管會行使,簡直可以說是經濟的太上皇。

生管會每次開會時,會場外擠滿工商業者,等待會議的結果,獲得資金融通,外匯分配或物資供應的公司,則喜形於外,反之,垂頭喪氣甚至憤憑不平,其是形形色色,有如一幅極為生動的人生百態。我出道晚,未曾參與生管會工作,只聽到上述傳言而已。

一九五三年(民國四十二年)九月成立的經安會,接替了生管會原有職能,並增加了國際資金(特別是美援)運用的業務,雖然當時已有美援會的存在,但它比較偏重於美援計畫既定以後的事務處理。對於美援如何與國內經濟建設配合運用,則多由經安會決定(當然仍要透過美援會徵得美方的同意)。

經安會主任委員由行政院長兼任(當時行政院長為俞鴻鈞先生),其下分設A、B、C、D四組及一個工業委員會,A組主管金融決策,B組主管有關財政問題(主要是美援相對基金對政府財政的支援),C組主管美援物資供應,D組主管農業計畫,工業委員會主管工業計畫。上面四個組著重在政策的研議,有關執行的事分由主管機關負責,只有工業委員會在決策研議之外,要設計具體的工業計畫加以推動,所以採取委員會的組織型態,

以與「組」有別。

經安會功績卓著

在一九五0年韓戰爆發至一九五二年韓戰結束的二年多中,美國對我恢復了美援的提供,這對當時的台灣經濟有極為關鍵的影響。在一九五0至一九六0年代的十幾年中,美國大約每年提供一億美元的經濟援助,是我國外來資金的最主要來源,也是發展經濟的最主要資金供給者。有了這一段的經濟建設,才有後來的華僑和外商來台投資,以及和國際金融組織的資金往來。

在經安會存續的五年期間(該會於一九五八年八月底結束),達成了幾項重大的成就:(一)台灣工業開始萌芽,改善了外匯和物資供給不足的困境。(二)創造了新的就業機會,緩和了就業壓力,進而締造了安定的社會。(三)提升了行政效率,改善了投資環境,使外來投資者開始認識台灣,進而引進外資來台創業。(四)因為採行鼓勵民營事業發展的策略,引導國內民間資金投入生產,從而達到加速經濟發展的效果。

民國四十七年五月,王雲五先生主持的「總統府臨時行政改革委員會」曾有「統一財經決策機構並與行政業務畫分案」的擬案,草擬人是翁之鏞先生。此一擬案在該會的秘密會議中,先由十位召集人交換意見,獲得多數的贊同,主要內容是裁撤經安會、外貿會和美援會,另設一個經濟委員會。

後來這個議案為當時的行政院長陳誠先生看到,認為外貿會應緩裁撤,可先就經安會、美援會部分調整。雖然當時尹仲容曾表示經安會功績卓著,不應遽爾裁撤,經濟部長楊繼曾亦認為經安會工作非經濟部所能接辦,但那年八月,行政院院會還是通過了這一建議,不過立即發現其工作應有善後的安排,遂又匆匆忙忙地集會研討;最後決定了裁撤經安會改組美援會的四原則:(一)保留美援會名稱不予改變,(二)經安會、工業委員會併入美援會,(三)美援會設中美聯合會報,(四)美援會組織修正,賦與經濟決策的職掌。

事後檢討起來,經濟事務必然牽涉到許多相關部門,特別是產業發展、金融、租稅、外匯、貿易等等相互間有密切的關聯性。各部門因為本身的立場或觀點不同,不免有失之主觀的時候,如果缺少一個立場超然的單位加以整合協調,效率一定不佳,所以近代進步國家多有這類機構的設置。

改組美援會

當時為填補這一缺憾,只好改組美援會,不過美援會顧名思議是運用美援的專責單位,以之擔任國家經濟發展的重任,總有名實不相符合的感覺。民國四十七年改組後的美援會,由行政院長陳誠先生兼任主任委員,實際業務則由專任的副主任委員負責。這和過去美援會業務向由秘書長負責的傳統不同。新任副主任委員為尹仲容先生,原任秘書長王蓬先生調往國外任職,由李國鼎先生接任。

這時曾發生一個小插曲,便是美援會有了專任副主任委員,是否還要設置一個秘書長職位(在秘書長之下還有一個秘書處長)。仲容先生認為已無必要,但是陳誠院長已下了人事命令,兩人意見不同,僵持了幾天,最後還是仲容先生讓步。

後來過了五年,仲容先生積勞去世,陳誠院長送殯至陽明山公墓,在一亭子裡休息,曾和我談到這事。他說仲容先生一身兼數要職(外貿會主委、美援會副主委及台銀董事長),工作繁重,需要一位秘書長襄助,他不瞭解我(陳院長)的用意,曾主張不設秘書長,現在事實證明有了秘書長幫助,還累得他早逝,言下不勝唏噓。

美援會成為經濟參謀本部後,除了每星期三下午由兼主任委員陳誠親自主持委員會外,每星期六中午例由副主任委員尹仲容具名邀約各財經首長餐敘,就財經重要問題交換意見。獲得共識後,就由主管單位去執行,沒有會談紀錄,也不要求寫成公文,大家認為應該做的事就去做了,不去管誰該負責。這個餐會都在南京東路二段八十七號的美援會招待所舉行,成為決定財經大計的重要地點,它是一棟占地甚廣的平房,四周有相當廣闊的草地,保養得綠草如茵,是鬧市中難得一見的寧靜場所,今日則已拆除改建成十四層高樓,昔日的寧靜氣氛已為車水馬龍喧囂景色所替代。

經合會勇於創新

到了民國五十年代初期,當時的執政者已察覺美援不足久恃,必須加速經濟發展,培養自已的經濟實力。運用美援的重要性已相對地降低,經濟施政的重點移轉到改善投資環境的工作上,另外對引進外資(那時資金仍然十分短絀)必須自美援之外開闢新的領域,於是以美援合作為經濟參謀本部的名稱已愈來愈不適合,終於在民國五十二年進行改組,變更美援會為國際經濟合作發展委員會,簡稱經合會。

在擬議的改組方案中,預定的新機構名稱為「國際經濟合作委員會」,這個草案送給行政院長時,陳誠院長在「合作」之下加了「發展」兩字。這兩字的增添在我看來是很有意義的,把機構的任務重點自消極的合作轉為積極的發展。事實上這一組織在台灣經濟發展史上最有價值的一點,也就是「發展」。

中國傳統的官場哲學是一動不如一靜,是保守多於革新,當時的許多政府部門充滿了保守色彩,如果沒有一個勇於創新的推動者,不可能有以後「台灣經驗」的形成,美援會、經合會便扮演了道一角色。 到民國五十八年時,政府財經機構又做一次大規模的調整。在民國四十七年時就曾建議裁撤的外貿會,經過十年以後終在五十八年七月結束,外匯業務歸還中央銀行設立外匯局掌理、貿易業務歸還經濟部設立國際貿易局掌理、軍政機關外匯業務由財政部錢幣司掌理。

在經濟決策方面,也在同年改組經合會為行政院經濟設計委員會,簡稱經設會,專司經濟計畫的設計工作,不再由行政院長兼任主委,改置專任的主任委員,不列席行政院院會,成為一個研究性質的機構。有關經濟政策的審議協調,另由行政院長指定五位資深的經濟官員組成財經五人小組負責(大體上五人小組的成員為財、經兩部部長、央行總裁、行政院主計長和秘書長)。

經濟參謀本部江河日下

這一時期,可以說是經濟參謀本部最為式微的階段,原來發揮推動經濟發展積極功能的經濟參謀本部已不存在,而五人小組缺乏專家幕僚人員,處理財經重大事宜多藉幾位首長的個人學識經驗加以判斷,而五人小組集會的時間匆促,討論的問題並不事先告知,嚴格地說,這種決策模式是粗糙的,也是不科學的,但卻是中國官場的傳統處事方式,我想這和中國的長期專權政治有關。在那種制度下很容易走迎合當權者意向的處事方式,屬於自上而下的決策模式(共產主義社會就是一個典型的例子),和近代進步國家之由下而上,先經幕僚作業,再由決策者取捨的模式截然不同。

後來漸漸感覺到經濟問題的複雜性,和幕僚工作的必要性,又改組經設會為經建會。但隨者台灣社會的劇變、政治環境的變遷,經濟參謀本部的作用不免有江河日下之勢了。

本文出自 1994 / 07 月號

第097期遠見雜誌

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