二十一世紀前夕，一場政治改革正在全球醞釀。它無聲，而且遠離聚光燈的焦點；它不是發生在「大有為的政府」裡，而是在掌握到二十世紀末治理趨勢的小政府中。
日本京都附近的影川市便是當中的一分子。
不過五年前，這裡還是人口外移嚴重、市容凋敝無生氣。然而當新市長井上戶上台後，以發給「市主人」聘書的方式，招募了近一千名有心的退休人士與家庭主婦，擔任市政建設的義務「顧問」。這批不花一文經費的生力軍，提供了許多改善市容的妙方。該市在今年得到環保團體推薦為「質與美」的城市，而市民則給了市長「有作為」的讚譽。
世界銀行策略規畫師薩加斯提指出：「救世英雄與萬能政府的時代已經過去了，未來的趨勢是能讓人民有權為自己思考，然後為自己行動。」
官僚體系笨重遲鈍
的確，九０年代末期全球的「大」政府全都蒼白著一張臉。經濟合作暨發展組織(OECD)幾個會員國的民眾對執政黨的信心無不每下愈況；去年七國高峰會議在東京召開時，著名的外交分析家曼德包就形容：「在這裡聚會的是最強的國家、最弱的政府。」短視、過時、僵化、沒有效率、扯濫污、缺乏目標……，幾乎沒有一個國家逃得掉類似的批評。
經濟學人雜誌副總編輯白德翰形容現在是「大有為政府的大無能時代」。原因是當意識形態之爭消失後，政府所要面對的是充滿繁瑣細節的公共事務，以及人民愈來愈多元的要求。大而笨重的官僚體系碰到這些挑戰，通常是反應遲鈍。
何處尋找政府的生命力？事實上，在世界各地許多遠離新聞焦點的地方，一些「小政府」正以嶄新的形態做得有聲有色。
根據聯合國世界衛生組織一九九二年底所做的一項調查，包括OECD、亞洲與中南美洲各國的民眾，在衛生、教育、公共福利上，對地方政府施政的滿意度，普遍都高於對中央政府的滿意度。
分析原因，可能是地方政府對民間的需要與資源的掌握，都比中央政府表現為優。同時，地方公務員的眼光和行事的創意，也不同於過去。
距泰國清邁不遠的梅西亞鎮的教育單位，就表現了小而靈活的力量。
雖然泰國的國民識字率高達九０%，可是大多數人都是念到小學就打住了，上中學的比例不到三０%，是亞洲主要國家中最低者，鄉間地區尤其嚴重。家長因為付不起學費，不願讓孩子升學，可是低學歷者逐漸被排拒於就業市場之外，造成貧者愈貧的惡性循環。
政策更具彈性
梅西亞鎮的中學校長說服了主管當局，讓他採取體制外的方式來提高就讀率：濃縮上課時間，讓學生有三天的下午可以打工賺學費；由學校出錢購買課本，上一屆學生用完轉交給下一屆，並發動鎮上婦女幫忙裁製制服，減輕學雜費的負擔。結果，該鎮的初中生就學率，兩年內從低於二０%，大幅升高到六０%。
梅西亞鎮已非特例，世界銀行的一篇報告中就指出，在亞洲與拉丁美洲等中央集權體制的國家中，有愈來愈多地方公務員喜歡「不按牌理出牌」，以超出傳統政府運作、甚至是尚未合法的方式，來處理地方事務。
印尼蘇門答臘東部，有幾個鄉鎮聯合起來，不管中央對經費運用的比例規定，把三０%的地方預算撥給了農民互助團體，由鄉民來決定如何運用。日本青田縣知州市則早中央政府一年，宣布小學生周六不上一般課程，由家長選擇與孩子共渡周末，或者讓孩子參與學校與當地民間社團安排的特別活動。
「我們期待下一代的學習環境能更靈活，政策就要更有彈性，不能坐等中央的指示。」身為家長，也是該市教育改革委員會一員的森山先生表示。
世銀報告的結論頗為有趣：在這些經濟快速成長的地區，「法令已趕不上人民的需求和地方公務員的創意。不過，創意和需求很可能在不久的將來，就會改變現行的法令與體制。」
無論是國民所得超過兩萬五千美元的日本，或是泰國的貧窮鄉下，無論政治制度的差異如何，全球地方政府的革新行動都有一個明顯的特徵；與民間力量緊密結合，甚至部分治理權重新歸回人民。
德東一個沒沒無名的城市沃斯特，因為市政府將年久失修的公共建築物與棄置的空地，交由五個教會與社區機構來接管，不僅當地的住宅短缺問題較其他德東地區減少許多，連犯罪率也下降了。而民間甚至幫政府創造了租賃的利潤。
地力意識提高
當地一位牧師表示：「治理自己的期望與力量都蘊藏在民間，政府只要懂得開發這些力量，並且把權力下放就行了。」
「新」政府要分權於民，也是因為人民現在更懂得做主人。
舉世皆知，人民的力量在過去五年推垮龐大的共產政權、迫使視賄賂為常規的義大利政府大規模地「淨手」。但不止這些。
一九九０年印度的貧苦農民阻止了納瑪達河水壩的興建，因為他們認為水壩會破壞河川。就在同時，土耳其出現「人民罷工」，上至經理下至賣魚的小販，一起迫使政府把調高六０%的可樂售價再度調低。類似的人民改造政府決策的行動，至今不息。今年年初，印度安大拉省的酒類公賣制度就被一群印度婦女所改變。
「全球的地方意識都在升高，人民現在要的不只是投票，他們要的是參與。」經濟學人雜誌的白德翰指出，「更重要的是，許多人現在相信，他們也有組織和動員的能力。」
他預測，全世界人數日漸龐大的中產階級，將成為打破現有僵化官僚體系的大動力。
無論是主動或被動，許多地方基層單位掌握到了這股力量，並且因勢而善用之，便能在一片「政府無能」的撻伐聲中突圍而出。
根據聯合國估計，以社區或人民團體為主、地方政府為輔的施政工作，過去一年就有好幾萬個，而且因為成效卓著，正在帶動潮流。
墨西哥的蒙特拉省政府從九二年起，大膽採用一項貧民生活改善策略：由貧民自己提出計畫來申請政府補助，而社工員的角色只是從旁協助其發現問題、填寫申請表。實施一年以後，發現赤貧戶的衛生條件、營養、健康狀況甚至兒童的就學率，都有明顯的提升。聲名遠播之後，引來巴西數個省的省長與地方官員，到蒙特拉省的貧民窟「考察」。
英國的伯明罕郡在這幾年大不列顛經濟凋敝、社會福利縮水的陰影下，成功地維持了公共服務的品質。他們的秘密武器是所謂的「計畫經理人」制度：凡是負責醫療、救濟、就業的地方政府單位，都被視為一個經營單位，公務員就像公司負責人，可以彈性運用各種非傳統的經營計畫，特別是與地方上的企業或社區領袖合作。
新政府運動
為了爭取政府經費，民間競相提出既能維繫服務品質又能節省預算的方案，不僅減輕了該郡財政短缺的窘境，也增加了地方經濟的活力。
類似的改變將在英國迅速展開，經濟學人雜誌估計，不久全英將會有超過二十萬名公務員和民間單位，加入「計畫經理人」的行列。
即便像美國擁有自願性服務社團參與地方事務的傳統，地方政府也在重新反省如何更有效地與民間力量結合。
六０、七０年代國家主義蔚為風潮的時候，美國聯邦政府做了過多的中央集權，眾議院創立了三百八十七個經費補助計畫，從中央到地方長長的流程，弄得大家動彈不得。
八０年代以後，許多州政府與地方政府開始亟思變革。
撰寫美國「新政府運動」一書的兩個作者－－歐斯本與蓋伯勒，在其著作中，列舉了美國地方政府近年十個面向的改革運動，包括發揮社區自主、著重成效更甚於成本、顧客導向、市場導向等，貫串其中的精神正是「分權於民」與「整合地方資源」。
例如，愈來愈多美國各地的市政府成立了「未來委員會」或類似的組織，讓市民參與、分析、規畫各種開發方案以及訂定長遠的市政計畫。紐澤西州的沃克市自從透過社區來處理流浪遊民和愛滋病患，政府相關人員的編制就減少了一半以上。
在這場無聲的政府改造運動中，很明顯可見的是治理者與被治理者之間的界線變得模糊了。特別是在教育、環保、社會問題防治與公共服務領域，這樣的趨勢最為明顯。
在日本、美國、英國和德國，許多中、小學的教育改革委員會裡，已看不到教育局的官員；德國現在有上百個社區擁有公園的產權和管理權；人口老化嚴重的日本，不少地方政府與民間團體訂定契約，藉由他們提供對銀髮族的關顧。
歐斯本與蓋伯勒給這樣的型態一個有趣的名詞：「第三者政府」。
從議題思考
而近來廣受企業界注意的變形蟲現象，也愈形廣泛地出現在「第三者政府」當中。
在美國行之有年、協助問題青少年的「開放家庭」制度，結合了學校、教會、社區家庭、法院與警察機構。德國的公園管理，結合了社區、建築師協會、綠色團體、市政府，甚至有些地方還包括了當地的劇團和樂團。墨西哥的貧民生活改善計畫，也同樣引進了當地的教會、中小企業，還有公、私立醫院的資源。
「遠離群眾的政府從制度來思考，接近群眾的政府從議題來思考。未來，地方上每一個需求和議題，都可能結合出一個突破傳統官僚體制的「變形蟲政府。」德國政治學者奧夫預測。
政府的定義要因此改寫了？或許不盡然，但就像德東來比錫一位公共造屋部門官員所說的：「大家對一個萬能政府的偉大改革毫無信心，但卻相信小政府大國民的合作可以帶出改變。畢竟，要向市長推銷你的點子，遠比讓總統瞭解你的失望容易多了。」
以目前的趨勢來看，等待小政府大國民所帶來的革新，應該不會是「等待果陀」。
加力市的三贏策略
十年前，哥倫比亞的第三大城－－加力，以幾項特產聞名：販毒、街頭遊民和十四萬家迷你企業(只有老闆和一名伙計)。
從前年開始，加力市政府大膽接受當地一個社會工作團體的建議，把這幾項特產結合在一起，如今讓遣個城市成為該國的示範都市。
為了解決不斷從鄉村湧入卻找不到工作、以至於淪為犯罪集團控制的遊民問題，同時協助當地的迷你企業成長，他們想出一個辦法：只要企業增加聘雇員工超過十名，老闆就可以接受政府免費提供的七十二小時會計和銷售課程。結業之後，憑結業證書還能向銀行申請低利貸款，並且擁有承包公營事業業務的優先權。
為了進行這個計畫，市政府先從哥倫比亞的一個大企業集團募得了三十萬美元基金，而交換的條件是市郊六條馬路以及一個工業區的開發和銷售權利。
結果已證實遣是個「三贏策略」。
兩年內，該市迅速增加了五萬個就業機會，犯罪成長率明顯下降，因企業成長所帶來的稅收增加一二%，而政府省下了不少警力消耗以及基礎建設的花費。「我們所做的，只是提供管道與開發潛力的工作。」市長秘書雷加隆諾得意地表示。
這個當初由幾個社工人員想出來的點子，已成為中美洲的傳奇。美洲開發銀行現在打算每年撥出五百萬美金，在十三個拉丁美洲國家支持類似的計畫。
做個能開發人民潛力的政府，加力市顯然掌握了九０年代新政府的精神。
(孫秀惠)
