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新圈地運動

文 / 何亞威    
1993-08-15
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新圈地運動
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從滄海到桑田,需要多少歲月?這一代在台灣的人得以一見,是幸,還是不幸?

漲潮時是海,退潮才見陸地的海埔地,一夕飛上枝頭作鳳凰。企業家、政治人物的身影紛來沓至之後,抽砂船、怪手進駐,天然海岸線逐漸消失,卡車載來垃圾、工程廢土填滿水鳥的寄居地,弄潮人必須在工業區、垃圾掩埋場間尋找親海的空間。

一股新的圍地風潮正搶攻海埔新生地。

台灣西海岸的各主次要河流挾帶大量泥沙入海,加上強烈季風和沿岸海流影響,形成寬廣的潮汐灘地,從桃園到高雄共有五萬四千公頃海埔新生地,是海洋生物種類繁雜、海洋生物力很高的地區,有環境保護、國土保安功能,可說是大自然送給台灣的寶貴資產。

海埔新生地也是地理學上所稱的敏感地帶,既寶貴又脆弱,但是數十年經濟開發,台灣已經從國土成長變成國土流失。

中山大學副教授邱文彥發現,台灣可供填海造地的五萬四千公頃地區才開發了一萬二千公頃,但是開發不當而流失的國土(地層下陷)卻超過九萬公頃,幾乎等於加倍把土地還給大海。

土地革命

更大規模的濱海開發正一波波衝擊台灣西海岸,幾乎各縣市都投入這場新的土地革命,絕大多數原本連地籍資料都沒有編定的土地,霎時騰雲翻飛起來。

地價一飛沖天,雲林縣是最好的例子。

雲林地區早在民國六0年代就因為所產的西螺米米質優良,在綜合開發計畫中被定位為農業區,也因此一直「發展」不起來。六輕要來雲林,對期待翻身的雲林人不啻是一劑強心針。

八十、八十一年連續兩年,雲林公告地價漲勢之猛都居全省第一。八十年漲幅九一%,八十一年漲幅更高達一0六%,麥寮附近的農地從一公頃兩百萬漲到兩、三千萬元。拿了錢沒有地方用的農民有的做生意,有的搬走,有的還是拿來買地,從虎尾、崙背、斗六,甚至買到台南去。

雲林新推出的房地產創下每坪十六萬的行情,斗六火車站附近承租地一坪市價八十萬元,最近成交。

在雲林縣政府工作三十多年的地價股長王永茂搖搖頭:「從來沒有見過這種情形。」

海洋博物館籌備處主任方力行道出一個思考的方向;我們太習慣用對待陸地的觀念對待海洋了。

中華顧問工程司港灣部經理許硯蓀解釋,從貧困起家的台灣,很多人都是自己籬色圍一圍,圍出「自己」的地,在院子裡養雞養鴨,做家庭副業,往往還被稱為勤儉持家。

先占先贏

填海造地可以說是圍竹籬芭養雞鴨的現代版,最致命的吸引力是,一下子多了兩塊地,第一塊地是垃圾掩埋場或工程廢土棄置場,填好了就是第二塊地--海埔新生地,說它是另一場土地革命,一點也不為過。

就工業主管單位來說,海埔新生地是國有地,闢為工業區最大的好處是徵收比較容易,抗爭比較少。

對海埔地所在的地方政府而言,一方面地方政治人物結合財團炒作土地的消息時有所聞,而即使不淪為土地炒作,政治人物投民所好,也可以為個人仕途添一筆大功。

對擁有土地的個人而言,上一波土地狂飆,已經給很多人「土地致富」的錯誤印象,扭曲土地的價值。當地人聽到開發,個個好像都已經賺到錢,「土地要起價了,我們現在是好命人了。」投身彰化環保運動、立委翁金珠特別助理邱創進引述當地人的話。

圍籬圈地的叢林法則是不占白不占,先占先贏。

農家抽取海水到魚塭的塑膠水管像濱海怪獸,攀爬過緊臨海灘的產業道路,是西海岸隨處可見的場景,也可以算是一種圍籬圈地。最新一波圈地運動就是大規模開發海埔地,以更大規模競逐公共財。

目前申請開發海埔地的項目已經接近一百項,涉及的單位包括省市鄉鎮地方政府、交通單位、漁業部門、港務單位、環保單位、營建署、旅遊單位、私人單位等。

振興經濟方案出爐,更吸引重量級選手競逐海埔地,如東帝士看上鰲鼓想做八輕,燁隆計畫在七股建立千頃鋼鐵王國。和台塑六輕選定麥寮落腳過程一樣,每動一步,都引起極大的震撼。

區位重疊

十年後,台灣海岸會變成什麼樣子?

比較確定的包括,淡水砂石碼頭可能會變成國際港,雲林濱海會有石化工業港,西海岸會建七個垃圾掩埋場,垃圾掩埋場接著就是海濱遊憩區,工業區旁邊是水鳥保護區的情形司空見慣,台南有七股新市鎮計畫,高雄就要在大林蒲造鎮,東北角的鹽寮會豎起兩座圓球,就是核四。

台中火力發電廠以南,麥寮有台塑六輕、嘉義鰲鼓有東帝士、台南七股有燁隆鋼鐵,把西海岸中段重重包圍。

號稱台灣最後一塊淨土的東海岸,也要在花蓮和平建一座水泥專業港,輸出和平山區開採出來的水泥。和平礦區不遠,就是台灣最有資格和世界級國家公園並排站的太魯閣國家公園。

區位重疊、競逐土地的例子也屢見不鮮。

例如,台北八里到林口不到十公里的海岸線上,環保署計畫做廢棄物處理場,台北縣環保局要做資源回收專用區,台北市捷運局要用來棄置廢土,財產局和台北縣政府想聯手做私人遊憩區。

觀音濱海遊憩區和大潭工業區毗鄰而居,沙崙垃圾掩埋場和大園濱海遊憩區也是鄰居,台中火力發電廠和水鳥生態保護區只有烏溪一水之隔,燁隆鋼鐵提出的一千億元投資案選在七股黑面琵鷺保護區附近,彰濱遊樂區在彰濱工業區旁。

競逐海埔地風潮中,到底是誰得了,誰失了?

中山大學海洋環境系教授薛憲文說的一針見血:「通常都是私的賺了,一旦出了事,地層下陷、決堤、海水倒灌、地下水鹽化等,都是由公家來賠,說來說去還是納稅人的錢。」

例如省水利局為了使全省需要海堤保護的海岸都有海堤,計畫再建五十三公里海堤,建成後全省海堤防護網就算大功告成,但一直沒完成,主因是海岸地形變遷劇烈,原來不需要海堤保護的地區現在也需要海堤,舊堤又不斷修修補補。有的堤防補了二十七次。

規畫品質堪慮

面對開發海埔地風潮,地理學者擔心的是規畫案品質難以信賴,上千公頃開發計畫往往只花二、三年就可以規畫完成,彰濱工業區就是土地利用計畫一變再變的好例子。

五十七年時,政府曾發放補償費給彰濱區內的農家,並整理為漁業養殖區,六十三年當地改為混合農漁牧綜合計畫區,到六十六年,短短三年,行政院又把同一塊地核定為彰濱工業區。

當地環保聯盟估計,彰濱工業區七十年停工,七十九年復工,其間利息支出高達二十多億元;而停工期間當地農民又回來養鴨養蚵,復工後,養殖業又被迫停頓;政策的出爾反爾,使得當地民眾和施工單位的舊恨新仇不斷,關係常處於箭拔弩張狀態。

彰濱工業區內的綠地間,農民請來神位,豎起白旗,準備和負責開發的中華工程長期抗爭,中華工程租來的抽砂船因為居民抗爭,已經搬了三次作業地點,沒有抽過一粒沙。

雲林離島工業區面積超過一萬五千公頃,是西海岸最大二塊海埔地,規模大、施工難度也高,但是台塑總經理王永在在宣布六輕動工記者會上仍然堅決地說:「粉身碎骨都要做。」

麥寮的海風向台塑示威。海邊擺著各式鋼品,上漆的、未上漆的、不同比例的鋼材,台塑工程人員想從實驗中找出最能適應當地天候的材料,才幾個月,鋼材都已經嚴重銹蝕,支撐工寮的彈簧都銹透了。在各界矚目下,台塑必須更謹慎,證明「經營之神」判斷力獨到。

遊戲規則闕如

政府執行公權力的決心也備受考驗。

六輕環境影響評估報告審查結論中,環保署指出,六輕會使天然海岸線消失,要求工業局(目的事業主管機關)對雲嘉海岸外傘頂洲的海岸安全及環境衝擊負責,工業局官員卻私下說:「再過幾年我退休了,那個管他?」

外傘頂洲現在平均一年後退五十公尺。地理學者紛紛質疑:六輕要從濁水溪口取砂,濁水溪上要建集集共同飲水計畫,麥寮填好後會擋住濁水溪沙向南流動,外傘頂洲沙源不繼,必定加速侵蝕學界的質疑,都不足以擋住開發的熱浪。

工程出身的許硯蓀最憂心的是遊戲規則闕如,一有機會他就建議,應該先把能做海埔新生地的臨水面定出來,敲定每條臨水面的主管機關,決定開發型態,再定出優先順序。但是雲嘉大面積開發海埔新生地已經迫在眼前,連海岸法都沒有。

浪裡來,水裡去,怎麼得的,就要怎麼失去。今年春天,由於海埔新生地維護成本太高,最會造地的國家--荷蘭已經決定讓六十萬英畝造出來的新生地,回歸到原來濕地或湖泊的狀態。

一位瞭解國內工程界的人士分析,香港填海條件是天氣好、成效快、守法精神比較高;日本是在內海造地;反觀台灣,法令、規畫都不完備,事權紊亂,欠缺研究資料,都直接向外海填地,規模又大,他無可奈何慨嘆:「台灣的人就是什麼都不怕。」

對待海埔新生地這項新興事物,台灣還有太多要學習的功課,最需要的應是一顆謙虛的心。

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