經過兩個多月擾攘爭議後,行政院長郝柏村的去留終於塵埃落定。
這位軍旅出身的閣揆因焉七十九年的二月政潮而意外出任閣揆,也因為新的政潮,而必須在普受民意支持責中去職;他當初上台的理由是為了「政治安定」,如今也為尋求「政治安定」而下台。這是政治的本質捉弄人?還是台灣整體政治環境已經惡化,以致再也容不下這位身兼多重象徵、政績也普穫肯定的閣揆?很多人在深思、關切這個問題。
七十九年五月,李登輝總統在黨內因總統、副總統提名人選和決策模式發生政爭,造成社會人心浮動,資金大量外流,社會治安繼續惡化,企業家人心惶惶下,提名當時任國防部長不久、尚具一級上將終身職身分的郝柏忖組閣,以兼收整合黨內勢力、平衡權力關係,及整頓治安、重振公權力威信、安定人心等多重功效。當時,李總統提名郝柏村組閣跌破許多政治觀察家眼鏡,反對人士以「軍人干政」為名,發動激烈街頭抗爭;李總統則個別約見朝野立委,說服大家支持郝組閣,還主動表示郝「忠心耿耿」,李郝兩人「肝膽相照」,頗有惺惺相惜意味。
社會各界對郝出馬組閣看法是兩極的,一方懷著期待,希望這位軍旅出身、黨內非主流勢力支持的閣揆,能藉著過去「軍事強人」的魄力、能力,和累積的雄厚政治資源,在短期內解決既存的政治、社會問題,為台灣開創另一番局面。
因緣際會入閣
而另一方面人士則懷著反彈、疑慮的情緒,認為李總統是被非主流或外省勢力所逼,在尋求妥協下,不得已才聘用這位「軍頭」。而郝仰仗過去長期掌握軍權的背景,李總統會被「欺負」,府院間的關係將是「恐怖的平衡」,甚至隨時有軍人干政、政變奪權的危險。
兩年八個月來,郝柏村內閣就在前述的社會兩極條件發酵下運作:府院關係因憲法的「雙重行政首長制」權責不清,時生扞格;總統府方面的使命感和繼承經國先生強人指導決策的模式,李郝關係不斷處於起伏不安、戰戰兢兢的狀態;近年統獨爭議熾烈,省籍區隔擴大,加上去年底二屆立委選舉標榜反對郝柏忖、堅持郝應下台的民進黨大勝,高達總席次三成六的五十席,似已注定外省籍、反台獨色彩鮮明的郝揆去職的命運。
郝柏村從軍人轉而從政是歷史的因緣際會,再加上幾分有心人的安排所促成。
郝從經國先生擔任總統期間晉升為參謀總長後,一再延任,前後任期長達七年餘。在講求制度化,總長每三年一任,且陸海空軍輪任總長的時代,郝的特例被外界視為是經國先生對身後政局有意安排的一著棋,意即李登輝掌政(配合較弱勢的俞國華內閣)、李煥掌黨、郝柏村掌軍,以達成省籍平衡、多元分治主導的集體領導局面。
經國先生逝世後,李登輝繼承大統,在權力交替過程中,以郝為象徵的軍方動向如何,成為國內外矚目的焦點。據前陸軍總司令于豪章事後轉述,七十七年元月十三日經國先生逝世當晚,時任參謀總長的郝柏村曾坐鎮李登輝副總統官邸,並調派憲兵增加官邸安全防衛;隨後,郝也率各軍種總司令聯合簽名宣誓效忠,使李在無後顧之憂下,順利繼任總統。
但是政治情勢變化及制度化的考量,如何讓q從總長這個手握三軍指揮大權的軍職上卸任,去除當權者和反對人士未曾稍減的「軍事強人」威脅和「軍人干政」陰影,終究是某方面人士亟欲達成的目的。
「千斤頂」到「大吊錘」
李登輝後來安排郝出任國防部長。可算是一手「妙棋」,而七十九年的二月政爭以郝為中心所凝聚的力量,意外使郝繼俞國華、李煥之後,成為李登輝出任總統以來的第三位閣揆。郝在李內定提名後,並順應情勢要求辦理一級上將除役,成為不具軍人身分的文人閣揆。
新聞界當時曾打了個比喻,形容李將郝拱上閣揆寶座的情勢,猶如機械土木工程中使用的「千斤頂」,把郝揆從參謀總長推高到國防部長,再推高到閣揆,日後卸任聘為資政,以優遇升遷達到解除軍事強人威脅的日標。但是這種「千斤頂」手法也可能造成郝職位愈高,儲存的位能愈大,演變成拆屋打樁業中常見的「大吊錘」功能,具有雷霆萬鈞的力量。
回溯這項比喻和郝柏村組閣兩年八個月後的政局發展,「千斤頂」果然兼具了「大吊錘」功能。所幸郝個人的民主素養和國家意識,以及台灣政治社會條件日漸成熟,最後這個「大吊錘」以大局為重,自動解鏈,化解黨內緊張的情勢。
回顧郝柏村兩年半前組閣迄今,有人形容這是郝個人「學習的過程」,從相對封閉、自成一體的部隊生涯,踏進千變萬化,複雜萬分的政海;在千萬雙眼睛近乎挑剔的注目下,他面臨在體制權責不清下,與李總統的相處調適;他要指揮行政部門四、五十萬公務員推動施政,發揮效率;同時要面對立法院民進黨立委不斷的挑戰、質疑和一群國民黨增額立委的利益需索;更重要的,他必須立即進入狀況,解決迫切的治安惡化、資金外流、公權力威信蕩然等燃眉之急。
郝內閣的建樹
在摸索的過程中,郝所領導的內閣有建樹、有缺失、有創新、也有拘泥。整體說來,下列幾個主軸是觀察郝內閣政績的主要面向:
.治安方面,有極大建樹:郝揆七十九年六月一日上任,六月三日即召開首次治安專案會報,新聞界曾將郝內閣定位為「治安內閣」。
在郝上任前,商人遭勒索、兒童遭綁架者頻頻,退輔會立委許歷農形容當時賓士轎車沒人敢開,寧可停在家裏,因為開名車立即引來歹徒勒索,甚至搶劫;那時候,海防形同虛設,中共黑星、紅星手槍不斷流入,黑市買賣黑槍猖獗,由於流入的槍枝供過於求,每支槍從市價三十萬元跌到三萬元;大陸偷渡客來往兩岸無阻,台灣安全堪慮;各行各業無端遭歹徒勒索者無數;社會上農運、工運、環保抗爭時起,少數熱中社會運動者南北串連,儼然成示威抗議掮客,整個社會瀕臨失序崩解狀態。
面對這些問題,郝在當年九月八日舉行全國治安會議,下令經濟掃黑行動。陸續宣布的事項包括取締股市內線交易及散布謠言者,由法務部調查局著手偵辦了幾件大案,整頓股市交易秩序及期貨非法買賣;先實施私槍報繳免責,期限屆滿後,大力掃蕩黑槍;全面查緝危害治安的十八種行業;取締外勞,並動員軍方加入防範大陸客偷渡;對經常介入環保、工運、農運牟利的「社運流氓」或妄加恫嚇他人者,嚴予取締法辦;對集會遊行活動暴力現行犯,採取現場逮捕等。
在這些鐵腕措施下,國內治安短期內即有立竿見影的改善,在當時而言,這些都是高難度的問題。
.提振公權力威信方面,促成五輕、核四陸續動工、復工,鼓舞工商企業界:延宕四年,歷任俞國華、李煥兩個內閣,都因環保抗爭動彈不得的高雄市後勁中油第五輕油裂解工廠,在郝內閣軟硬兼施、堅持動工下,經濟部長蕭萬長六度造訪圍廠居民。謀求補償後,郝揆七十九年九月十三日夜宿高雄後勁,與居民面對面溝通,配合強勢警方部署防範,終於突破僵持多年的局面而動工,此舉被喻為「經濟建設大進擊」。
此後,彰濱工業區復活,驅逐占墾養殖戶與反對的環保團體;規畫雲林外傘頂洲開發;最後讓最棘手、已凍結十年的核四廠復工,為台灣長期電力不足,工業用電限電隱憂吃下「定心丸」,這都是挽留企業出走、資金外流很重要的施政,不但宣示政府維護產業發展環境的信心,環保、工運等社會運動從此步向分水嶺,邁入另一時期,社會順利轉型。
.規畫六年國建,帶動民間投資意願方面,使台灣近三年在亞洲四小龍中維持最高的經濟成長率:為帶給國人信心,使台灣步入已開發國家之林,郝揆七十九年九月一日正式公布總投資額達八兆餘元的「國建六年計畫」,藉擴大公共投資刺激景氣,緩和民間資金外流。
為了公共品質提升,減少貪瀆浪費,行政院也在七十九年十月一日成立「公共建設督導會報」,親自對各項重大建設做追蹤考核;而為進一步提升民間投資意願,行政院也成立「財經協調會報」,對兩億元以上民間重大投資重點追擊,為民間投資注入新活力,雖然均未能在任內有立竿見影功效,但奠下基礎,日後開花結果,應可預期。
.內部決策方面,擺脫官場舊習氣,塑造了正直、魄力、講求公正清廉的新官場風貌:行政院官員坦言,俞國華個性拘謹內斂,久任幕僚長的李煥則往往以政治考量為先,兩位閣揆決策不免流於猶疑難定、瞻前顧後等弊病,稍遇質疑即擺盪不決。郝揆軍旅出身,正直剛烈個性,在凡事講求負責、效率下,決策強調速戰速決、即決即行。
多位歷任俞、李內閣時期的部會首長都曾向新聞界坦承,郝揆主持任何會議無不目標清楚、指示明確,跟郝院長做事的確有壓力,即使是行政院會中,也常有「點名發言」的隨堂口試出現。這類模式對改善暮氣沉沉的官場習氣,帶動政府行政效率提升,是莫大的幫助。
堅持是非,個性剛烈
值得一提的是,在應對民意代表關說壓力下,郝內閣有截然不同於以往內閣的處理模式。過去內閣在利益團體立委的「民意」壓力下,藉包工程、搞特權施惠來迎合立委,以換取對預算審議支持或對首長質詢口下留情的案例比比皆是,立委幾至予取予求地步。
郝揆主政以來,類似關說一概被回絕,不討好、不買帳的作風當然造成行政、立法兩院關係緊張。郝揆與某問政團體幾至水火不容地步,除了意識型態立場迥異外,一位決策官員透露,行政院堅持原則,無法接受關說,不能「利益均霑」,是雙方關係惡化的肇因。在民眾普遍對金權政治反感,疾呼陽光法案催生時,郝揆的作法具先見之明,應受推崇。
此外,擺脫長期以來官場的「鄉愿」作法,強調行政、立法兩院地位平等,也是郝內閣令人記憶深刻之處。因不滿施政總質詢期間冗長程序發言,使列席的政院官員多次枯坐久候,七十九年問郝揆曾在立法院院會率全體官員退席抗議。電視畫面上,郝以指揮官姿態,面帶嚴肅神情,右手在天空畫出大弧度前進手勢,口喊「我們走!」的表現,
令人發噱。當時他堅拒向立委道歉,可見堅持是非、個性剛烈之一斑。
這兩年八個月內,郝也創下多項憲政史新例,包括:為了勞基法八十四條修正案,及最近立法院擁有調查權案,兩度依憲法五十七條呈請總統核可後,向立法院提出有倒閣潛在危機的覆議案;就業服務法在立法院已完成二讀後,為強化規範外籍勞工及開放大陸勞工進口問題,中途向立法院撤回該法案,引起立委群起抗議;行政院組織法也在送立法院後撤回,顯現只問是非、不計利害的施政風格。這都是「空前」,也可能「絕後」的案例。
口舌機鋒,一掃誤解
在立院總質詢期間,郝揆展現的口舌機鋒,也是讓立委津津樂道的事。藉著豐富的資訊掌握和敏銳反應,郝揆在立法院「修理」立委的案例已不下十起,譬如:面對集思會立委林鈺祥質疑對釣魚台領土主權未力爭、有損國家顏面,並質疑郝對台灣的用心,郝揆曾不慍不火以「某些委員曾赴大陸住釣魚台賓館、與中共高幹喝茅台酒,以致忘了自己的立場」反唇相譏林鈺祥;對民進黨立委葉菊蘭不稱呼其院長而稱呼其「郝柏村先生」,郝也立即以「葉菊蘭女士」回敬,絲毫不假辭色;另一民進黨立委陳水扁,以「五月花號」航新大陸尋求建立獨立新國家暗喻台獨,郝也立即以「鐵達尼號」首航即碰撞冰山沉沒的歷史回答,隱喻台獨的危險。對仗隱喻之妙,令人拍案叫絕。外界過去對郝揆「一介武夫」、「老粗」的形象誤解一掃而空。
郝內閣缺失
郝內閣的缺失和弱點有那些?倒也不難舉例,犖犖大者如:
.下令KTV凌晨三時結束營業,郝公開說:「好國民不上KTV!」顯示主政初期郝與社會民眾的隔閡,以及對KTV的誤解;限時營業決策受幕僚誤導,以致令未能行,多少對「治安內閣」及政府威信是負面衝擊。
.核准台北市發行「刮刮樂」彩券,發行第一期後,立即指示停止發行,招致「朝令夕改」質疑,郝辯稱「朝令有問題、夕改又何妨」,雖係基於勇於認錯、從善如流考量,予人決策草率、評估粗疏等批評。
.上任初期限電政策,選擇一般民眾用戶優先輪流停電,造成眾多民眾生活不便。郝辯稱「工業大用戶停電一天是不得了的事,會影響生產,一般民眾頂多有點不便,可以忍受。」顯示其思考模式仍免不了軍人群體論、國家社會利益優先、個人權益可犧牲的框框,忽略了少數、多數的抉擇和現今個人價值應受更多尊重的時尚。雖可見郝正直,不懂討好選民個性,卻引致民眾「政府討好企業家」的不滿。
.在宜蘭反對六輕在利澤工業區建廠,以北宜高速公路興建應兼顧國家整體資源利用為由,下令刪除北宜高速公路預算,招致政策具「懲罰性」目的的質疑。郝稱這些事都是「只問是非,不計毀譽」,可窺見,其決策雖未鄉愿「討好」民眾,但也有未能深入民情的缺失。
.對中南部養殖戶超抽地下水,導致地層下陷,國土沉海,郝斷然下令禁止養殖業抽水;對大型養豬戶排泄物污染河川,也下令禁養。兩者均被指為政府未善盡輔導之責,「斷民眾謀生之路」,未脫軍中「一個口令、一個動作」習氣;李登輝巡視地方時,接獲不少抱怨,不解民情,未深入基層,成為總統堅決更換閣揆的另一項冠冕堂皇理由。
戰略性失算
平心而論,郝揆主政以來,力圖擺脫軍人形象、開創新局面的努力,全民有目共睹,雖稱不上「豐功偉業」,倒也無負全民所託,被公認是近年歷任閣揆中表現最出色的一位。
郝揆反台獨,堅持「一個中國」信念以及台灣兩岸最終走向「合」的觀點,成為凝聚中國國民黨傳統價值,和台灣在國民黨長期統治下傳統意識型態的代表人物;郝兼具外省人、軍人、統派、非主流、傳統國民黨等多重象徵,也成為民進黨和部分國民黨本土勢力排拒的對象。
信念的堅持和使命感驅使,使郝無可避免地在立法院詢答過程中,掉入反對黨立委藉統獨爭議、省籍問題激化選民認同情緒的陷阱中。近三年來,國會殿堂充斥國家認同和統獨爭議聲音,多少使社會融合氣氛破壞了,攸關民生的公共政策論辯、民眾福祉相對被忽略了。這是郝揆主政以來戰略性的失算,也是某些導致郝必須現在去職的成因。
當然,明眼人都清楚,李郝兩人對國家目標、執政黨走向等方面理念漸行漸遠,個性相處上都面臨取捨;總統府追求「一元化領導」,冀望在李總統剩餘的三年任期內全力施展治國理念;本土勢力急於加速府院本土化腳步,加上社會情勢省籍情緒惡化,郝留任於團結無補。這一切因素促成一個政績卓著的內閣必須提早下台。
總歸其因,這是朝野兩黨本土勢力共同努力獲致的結果,但傷害最大的卻是國民黨,而不是郝揆個人。