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民主優先,國號次之

文 / 許倬雲    
1990-01-15
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民主優先,國號次之
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去年下半年,繼天安門的悲劇之後,東歐有了波瀾壯闊的民主運動。美蘇的和解及東歐的真正解放,意味著冷戰的時代結束,也意味著共產主義的魅力,終於不能長期束縛人類追求民主與自由的意願。

在台灣的中華民國,原是共產主義席捲中國後的最後一片淨土,台灣四十年來的發展也與國際冷戰有不可分解的關係。在天安門事件之後,台灣身處嚴重的關口,必須為自己的前途作一番反省。最近大選,又進一步的將中華民國推向本土化。本文重點是要檢討由此展現的前景。

情勢所趨

天安門的悲劇,似乎為東歐的大規模民主運動作了一次彩排。東歐的民主運動有其經濟上的因素(貧窮),有其民族主義的訴求(擺脫蘇聯的桎梏),也有其歷史上民主政治的背景。多項因素的配合,始得有此沛然不可抵禦的氣勢。

世界的情勢至此,大陸成為共產主義最後負隅的一片土地,台灣實有了前所未有的新契機。相對而言,台灣經過四十年的發展,本土化現象已與政治民主化交纏不可畫分,如何在這一弔詭的情勢下,將台灣進一步民主化,及為台海兩岸關係定位這兩個課題一起解決,始終是大家關心的事。

不易分解的情緒

過去二十年來,台灣內部的民主化,已逐步展開。基本上,執政黨與反對勢力之間,有相當程度的呼應。這次大選,執政黨的優勢銳減,已自承是一次挫敗,並正檢討選戰的缺失;而民進黨也在憧憬未來取得政權的策略與時間表。

所以這次執政黨的挫折,毋寧是早期的警告訊號,促使執政黨慢然自省。自省不僅可以導致改革,將來有一個算數的反對政團,經常在旁督責,執政黨將可長保警惕。外無敵國,內無拂士,其國必然危亡。執政黨有如此內外夾攻的局面,毋寧是其吐故納新,脫胎換骨的契機。

民進黨的成功,是中華民國民主發展史上重要的一頁,在民進黨茁長的過程中,將來仍難以避免許多為了爭取選民注意而採取的動作。然而,民進黨今非昔比,在開展反對黨政治功能的途徑上,它應當漸漸發展正面的政治理念,作為執政黨政策以外的另一選擇。

在人才培育方面,民進黨既有不少民意代表及地方行政首長,即當致力於自我提升,不再以街頭群眾運動為注目點,而當設法開拓視野,為台灣全體人民籌畫長遠的福祉。

近年來,中華民國政治力量的消長,所牽涉的因素極為複雜,並且情緒與理性糾纏相結,不易分解。情緒的訴願,自然以省籍間的對立為最主要因素,過去執政黨對此多所隱諱,不願多談,以為摀蓋之下,若干累積的情緒會自然化解。

這次選舉,台獨主張公然出現,則可知摀蓋的態度,並不能化解現實。我希望執政黨能面對現實,未來在規畫政策時,不再以駝鳥作風將這一難纏的情緒訴願,當作並不存在。另一方面,它應當瞭解,許多投給民進黨的選票,是對於長期當家的執政黨投抗議票,未必是認可台獨主張。

台灣未來的地位,是一個極為嚴肅的課題,大家不能規避不談,也不應當以這一課題作為政治足球,輕率的取來作為煽情的號召。前者是逃避現實,後者則以台灣兩千萬同胞的前途作為政爭工具,兩者均不是負責任的態度。

且慢討論國號

我以為,台灣獨立於中國大陸之外,抑獨立於中共之外,與台灣政治是否充分民主化的重要性相權衡,其實民主化的任務更為優先。台灣能和平的走向充分民主化,台灣的同胞即能完全掌握自己的命運,國號如何,反而是次要的。

反之,即使台灣是閩南語系台胞執政的「台灣共和國」,若民主化的開展並未完全落實,則改易國號,至多也是走馬燈的改朝換代,又何補於台灣全體同胞的福祉,又何能保證台灣的安全與繁榮?

因此,我主張在大選的情緒稍為平息之後,朝野各界的意見領袖,應找一處寧靜的地點,理性的討論台灣未來的地位。在討論時,場外沒有群眾鼓掌與噓聲,場內也沒有閃光燈與肢體語言。能有如此理性的檢討,大家或可取得起碼的共識,以此為基礎,大家規畫發展民主政治的規則及時間表。

同時,中華民國的政治文化已呈現若干病象,這些缺點今日不治,則長為痛疾,終將病入膏肓,使中華民國不能自存。這些缺點之中,一為法律公信力之不彰,一為政府效率之低落。

法統失傳

中華民國的法律體制,從清末採取歐洲大陸法系以來,就有法律與文化之間欠缺調和的弊病,幸而法界有自尊自重及守法的良好傳統,法界人士長久以來即以護持這一傳統為己任,才使得法律在政權經常有變動的民國史上,大致還為人尊重。

在台灣的四十年內,由於法界前輩來台者少,而又有大批不熟悉這一傳統的人士進人法界,於是漸有害群之馬藉法律以營私利的行為產生。

近年來政治權力正在重新分配中,法律也有政治化的現象,不僅當政者有以法律配合政治的行為,在野者為了政爭,也常不擇手段,以侮辱法律為能事;法律的尊嚴遂淪為政爭的犧牲品,而蒙受其害者,終究是整個社會及全體國民。

中華民國的未來福禍,繫於法律的尊嚴是否能得樹立。重建法律尊嚴,是大家必須通力合作的大事。

一方面,我們盼望在民意機構得到全盤調整後,立法制法的過程至少代表民意之基礎。與立法相應者,為司法的執行,我們深盼執政當局能夠大刀闊斧,進行司法的全面革新,至少在人事上,淘汰莠穢;在制度上,專其職權;使公平執法者不受干預掣肘。

行政效率不彰,原是所謂官僚制度的通病。不過,近年來,中華民國的行政效率,滑坡下降,已有加速度進行的跡象。這一弊病,固然與缺乏公信力有相當密切的關聯性,另外的病根則涉及政府結構的問題。

政務常務不分

中央與地方之間,有四、五級的層次,文件往返,費時費事;一國三公,權責又不能明白區分;政務系統與常務系統混淆,使得政府中沒有一個健全運作的文官體系。於是該做決策工作的政務官,忙於監督碎務,各有關單位忙於開會協調,卻不知誰該負責。

曾耳聞政府中的高級人員,日日忙於解決臨時猝發的小事,而無暇為長遠的政策思考,更遑論有所規畫。中下級人員則案犢勞形,忙於簿書而不能致力於執行,更遑論推展及開拓業務。

中華民國若不再力求將政務與常務分開,文官體系將永遠不能健全的運作。同時,考試、監察、司法三權與行政權之間,也須有適當的調適,相互配合而不是互相牽制。中央與地方之間的權責,更須有明確的定義與分工。

上述兩項重要的改革,僅由現行政府結構及法律依據,均有難以推行的苦處。為了制法機構充分反映民意及獲得民意支持的合法性,民意代表在名額的分配、產生方式與程序上,恐怕都須有全面的調整。

為了重新調適現有五權之間的關係,甚至只為了調整中央與地方之間的權責分野,與行政單位之間的職務關聯,以達到促進行政效率的目的,目前的政府結構也非有重大的修改不可。

多年來,大家盼望中華民國的政治回歸憲法,以矯正臨時條款下特殊體制的弊病。然而今日之病象,有不少部分,正是由於當年制定的憲法與今日的實際國情不能切合,即使回歸具體憲法的法條,仍有其難治的痛疾。

因此,我們盼望能依據憲法的精神,另外制定符合現況的臨時基本法,以便進行種種重大的改革。這一基本大法必須經由台灣地區全體國民的認可。基本法的內容取決於民意,改變現況的幅度,但求能解決問題,政府結構、總統選舉方式、內閣產生方式,均非不可改變,不必害怕變幅太大。

保全一片淨土

中華民國面臨的課題,內部改革居其一,大陸與台灣的關係則是另外一個重大的項目。

四十年來,台灣以中國的一隅,堅守正朔所在,原為了不願見中華民族全體同胞都沉淪於共產暴政。四十年來,台灣同胞茹苦擔驚,都只為了不願接受中共的統治。中華民國的領導人,四十年來憂饞畏譏,也只是為了堅持要保全這一塊淨土。

最近數年,一方面因大陸情況一度轉好,而有台海兩岸的接觸。另一方面,卻又因為天安門事件顯露了中共政權本質不改的真面目,這些形勢的演變,使我們不能不慎重考慮台灣與大陸間的關係如何是長程的目標,如何是近期的政策。大選期間,統獨之爭甚囂塵上,更突顯了道一課題的重要性及緊迫性。

最近東歐情勢丕變,共產政權土崩瓦解,說明了共產體制的脆弱;天安門事件也顯示中共已為人民唾棄。我屢次從與大陸出來人的談話中,聽到「中共氣數已盡」的說法。這些都足以說明,我們在台灣四十年來堅持的基本原則,終於證實不是只為了一小群執政者的權力,而是為了保持在台灣中國人的安全與自由,也為了留取全體中華民族的希望。

在這最重要的轉捩點,台灣若選擇了拋棄中國二字而獨立為「新的國家」,表面上看來是為了在台同胞的自主權,實際上則徒然招致台灣內部的分裂,卻未能為台灣的安全多一分保證。

多年來,世人以為台灣的建設可以作為中國的榜樣與模範,從而促進中國內部改革的契機。一旦台灣獨立了,這一決絕的表示,毋寧斷絕了大家對台灣的盼望。今後台灣一切所作所為,對大陸將不再有香火情分,也不再有示範作用。

相對於獨立的主張,也有若干人提出統一的口號。基於中國人的情感,兩岸統一自然是好事。不過,以最近東德與西德的關係為借鑑,兩個分裂四十年的德國,事實上很難一舉而重合。經濟與生活方式的差距,甚至這四十年來發展的認同感,都使兩德的統一,可望而不可及。

台海兩岸之間,即使有了如同目前兩德之間的急劇變化,冀要做到統一,也一樣有種種實際的困難。所以,今日而侈言統一,實是難以實現的奢望。

選擇接觸的對手

今日為中華民國的最佳利益著想,也為了中華民族的長遠福祉著想,台灣不應當自外於中國,卻又必須繼續保持在中共之外自主的立場,才能以台灣的進步,誘使大陸脫胎換骨。

至於台灣發展影響力的策略,則須多方進行,不拘一格。例如,對大陸的同胞,須有關懷,但也不必以中共中央為接觸的對手;台灣的投資,只要不是幫助中共發展軍事力量及鎮壓人民的力量,儘可多方進行。

若台灣的資本技術,以至管理方式及學術思想,能十分集中的投入大陸幾個正在發展的地區,如華南、東南及東北,則台灣的影響,短期內即可立竿見影,而且可建立外圍關係,以資屏藩,對台灣的安全也多一分保障。

中國太大,將來最好是以邦聯的形式完成統一,海外的中國人大都持此想法。台灣對於大陸若干地區的建設,能給予協助與支援,一則易於見局部成功的功效,二則各地區可以提前做到體制上的脫胎換骨。這種工作,繼續二、三十年之後,大陸將以台灣馬首是瞻,那時候,台灣在中國邦聯的地位,將不是以面積與人口而論的小單位,而是有領導地位的首善之邦。

一衣帶水

這一遠景,今日說來似是一廂情願的如意算盤,但從東歐的變化來看,則實現的時機,大約也只要不過二、三十年時間而已,然而,可見的形勢是如此,若今日不下種,明日便無收穫。選擇台灣獨立的立場,是置身事外;到中國脫胎換骨,另有一番氣象時,台灣再要求加盟,即使成為邦聯一員,其地位也不相同。

若獨立的台灣始終不願與中國有瓜葛,這狹窄的一衣帶水,又豈能永遠阻隔大陸的影響。反過來說,今日即使統一,甚至尋求與中共政權談判,卻又是揠苗助長,對台灣的自主性不利,而且徒然幫助了大陸上已喪盡民心的政權。對中國的十億同胞而言,小惡則與虎謀皮,大惡是助緋為虐。我們盼望朝野均不要出此下策。

為了整合台灣的人心,使中華民國上下能有相當的共識,我們希望朝野對於大陸政策有深人的研討,訂定一個超越黨派立場的基本原則。為了台灣內部的團結,也為了在國際上及台海兩岸關係上,中華民國能有高度而具體的合法性,振振有辭的代表台灣的利益發言,也代表整個中華民族的利益發言,中華民國也必須在近期內重新整頓本身的結構,包括確認在台澎地區行使政權的民意支持,以及行政體制的合理調整。

化互斥為互補

至於將來的統一,既不應當在中共的政權之下,也不會是在現行的中華民國體制之內。未來的邦聯性質,當由未來的國民共同商決,今日我們可做之事,不外是為未來造勢;更要緊的,我們不要自己關閉了若干可能的途徑。千里之行,始於起步,百年之後的事業,必須在今日即著手籌備。更何況那些可能實現的遠景,不需百年之久,即會逐日而來?

總之,台灣的中華民國,正面臨兩大難題:對內須求整合,對大陸又須有一高瞻遠矚的政策。這兩大課題,表面看來是互斥的兩難之局,其實還是可以有互補的作法,一切都是事在人為。

(許倬雲為中央研究院院士)

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