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民主何價?

文 / 華而誠    
2005-12-01
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民主何價?
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西方先進國家一直賦予開放的市場和民主政治(開放的政治體系)很高的評價,並認為它可以減輕開發中國家的貧窮問題。的確,只有少數人會懷疑開放經濟和自由貿易在二次大戰後為提升開發中國家生活水準做出了極大貢獻,發展中的非洲可能為唯一的例外。

但是,許多開發中國家民主化實驗的經驗卻遠不如預期,它加劇了社會分裂,對經濟發展造成不利的後果。真實的民主對這些國家而言仍是幻影而非現實。問題出在哪裡?在排除回歸威權體制之後,我們又如何在民主的道路上前進?

我們從開發中國家失敗的民主經驗中得到的主要教訓是,民主政治的建立不是一蹴可幾,它需要先滿足一些特定的先決條件,譬如法治。倉促建立的民主不但不能帶來社會正義,也不會有助於經濟發展。民主或許可以有助於經濟成長,但不是所有形式的民主都做得到。這說明了發展中國家仍可期望從建立健全的民主制度中獲得高收益,其前提是民主的實驗須按照適當順序和步調。

對民主的高期許

為何民主與經濟發展有關?無論民主與經濟福利的關係如何,民主做為一種自治的形式,在人權面上本身就有其價值。然而,就算考慮到經濟福利,民主分權化的決策過程,仍被認為是各種政治制度中最能與分權化的市場經濟相容的一種。

近來有愈來愈多發展經濟學的文獻指出,健全的制度和生活水準提高之間的高相關性。其理由是,制度形成激勵,藉由激勵這個途徑它可以影響社會對於人力資本、物質資本、科技和生產組織的投資。而制度則反映出深植於社會的各種約定,像是財產權、法治、法律的傳統、人與人之間的互相信任、民主的制衡,人權,及對貪污的管控、契約的執行等。

民主的不良實踐

期待民主可提升生活水準,不過民主和經濟發展之間的關係仍是不確定的。一方面來說,我們從一些制度指標中,例如:貪污,發現了它與收入水準之間的高關連性。同時,我們也觀察到就算不是全部、也有大部分先進的市場經濟國家都擁抱了民主制度;似乎民主就是高度經濟發展不可或缺的一個部分。

另一方面,民主並沒有像開發中國家所預期般扮演提升其生活水準的角色。相反的,在開發中國家實行民主,卻造成頻繁地社會分裂,並導致激烈的國家主義、教派主義和政治動盪。一份學術報告指出過去二個世紀以來,開放選舉卻缺乏制度來管理政治競爭的國家,比其他國家陷入戰爭紛亂的機會增加四倍。民主實行不當的結果,可能導致經濟衰退並嚴重破壞社會和諧,上述兩種情形都需要長時間來復甦和癒合。無怪乎一些擁抱開放市場的威權政府反而創造了比民主國家更好的經濟成長,包括常被提到的先前被威權政府統治的南韓、台灣、智利和近期的中國大陸。

民主實驗的經驗教訓

經濟成長十分重要,因為它不僅會帶來明日更好的物質福利,更會帶來社會、政治和道德面的真正進步,如同近來哈佛大學教授費曼(Benjamin M. Freeman)所主張的。也就是說,一個正在經歷經濟成長的社會應該比一個沒有經濟成長的社會更歡欣、更成功;即便這一個沒有經濟成長的社會享有較高(但停滯)的生活水準。因此,如果民主被不計代價地推行,對經濟和生活水準造成損傷,反可能使民主本身受損。

這裡的教訓是,民主並不是不能成為開發中國家成功的標幟,如同富裕的已開發國家一般;但是,在推行民主政治之前需要完備實行民主的先決條件,而開發中國家自身的失敗經驗中,已經提供了豐富的線索。

首先,開發中國家自身經濟發展的階段,以及它所代表的人力資源品質是一個重要的條件。更重要的是,公民自身要能夠體認民主的價值和掙脫過去威權傳統的束縛。政府必須公正並充分地遵守法治,做到司法公正並容許新聞自由。

1990年代,因為法治不彰,許多在拉丁美洲深具意義的私有化計畫只是把政府的壟斷企業轉換成財閥壟斷,造成民主的一大挫敗;但新加坡和香港這兩個城邦則提供了好的榜樣,兩者都因為法治良好,拉高國際競爭力,香港甚至沒有西方的選舉制度。

穩步的健全民主制度

新興市場經濟國家的失敗民主經驗中顯示,建立健全的民主制度比造橋、造路、蓋學校更難。用同一邏輯來推,為了向前邁進,投資健全民主制度的邊際收益,可能比投資物質資本和人力資源來得更多。的確,發展中的經濟體雖沒有運作良好的民主制度,也能產生不錯的經濟成長,這也是一些運作良好的前威權體制能夠獲得高經濟成長的原因。

但是,市場經濟就是交易經濟,必須在公平交易的基礎上運行,這又必須靠公平的法治做為後盾。當一個市場經濟,從單純的商品交易進展到複雜(高槓桿)的金融交易,公平和正義的重要更關乎其存亡。缺少它,交易信心將動搖,並拖垮市場和經濟。這更強化了投資建立一個健全的民主制度的必要性,但是它需要用適當的順序和步調向前推進。

(作者為前世界銀行大中華區首席經濟學家,現任世新大學教授;毛星云翻譯。本專欄由朱博湧、許士軍、華而誠共同主持。)

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