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林全怎樣為阿扁拚財金?

文 / 楊麗君    
2003-06-01
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林全怎樣為阿扁拚財金?
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壓力清楚地寫在他的臉上。財政部長林全不久前那種輕快活潑、娃娃臉的開朗形象,在上任六個月來,已經逐漸蛻變。

一雙深邃的眼睛,深深陷入前額,以前的一頭鬈髮,因為禿了不少,今年五十二歲,過去總也不老的林全,終於露出些許老態。

在部長室接受《遠見》雜誌專訪時,林全用「受苦受難」四字,形容六個月來的心情。

三年內,換了四位財政部長。面臨新台幣1兆500億金融重建基金財路無門,財政赤字頻創歷史新高,以及股市一度跌破四千點近年新低等困境,前經建會副主委、台灣金融研訓院長薛琦,用「臨危受命跳火坑」形容林全入主財政部的處境。

一位林全學界的朋友說,財政部兵團司令才剛剛「陣亡」(指前部長李庸三下台),這時會願意領軍打仗,林全不是太笨,就是太講義氣。

其實,向以頭腦清楚、敢說真話出名的林全,「既有人在江湖,不得不然的忠勇,更有下一步棋前,先看出未來三步棋局的智慧,」林全的一位好友這麼形容他。

當時,經過兩天的天人交戰,林全對行政院長游錫?說,「到2004年內閣總辭前,只有短短一年半,你期望我為你加分,是很難的,我頂多只能做到不減分。」

有人因此認定,林全是「看守部長」,不會有什麼作為;站在林全的立場,先做最壞的打算,未來反而容易有「開低走高」的「驚艷」表現。

檢視這半年來林全的表現,可以發現任誰在這時候來做財政部長,都是個艱難的考驗。

財政改革令人失望

林全上任不久,就為進行了一年半,以2010年達成國庫收支平衡為宗旨的財政改革會議做出結論。

林全好友、也是政大財政所教授曾巨威描述,結果「凡是會引起爭議的改革項目,一項也沒有列入結論;能擺在中期處理的就儘量列為中期目標;會引起企業界反彈的改革建議也不見了,」許多財改會委員當場傻眼,也有的委員甚至憤而退席。

3月初,林全又不顧財改會全盤土地稅制改革的結論(即調降土增稅的同時,同步調升地價稅),率先表明土增稅將會提前修法調降。對於林全把配套措施的土地稅制脫鉤,只單獨降稅,很多學者難掩失望之情。(頁200)

林全自己最得意的表現,是成功化解假米酒風波和杜絕富人捐地節稅管道兩項「救火」措施。

臨危受命上任的第一天,他就碰到棘手的假米酒風波;只花了五個小時,林全就做成修法降「菸酒稅」,派代表赴歐洲、美國諮商降稅,並大幅提高對產製、輸入或運送私劣酒者處罰規定,是三管齊下的明快決定。

雖然修法緩不濟急,和歐美各國諮商進程冗長,但是加速取締假酒和台糖適時推出「自調米酒」,成功化解了假米酒風波。林全快速展現的救火魄力,確實令人刮目相看。

杜絕捐地節稅管道

杜絕捐地節稅管道,最能反映林全堅持社會公平正義的一面。近兩年興起「捐地節稅」合法逃漏稅管道,「讓綜合所得稅收流失速度,呈現數十倍成長,」林全憤憤不平地說。

林全決定杜絕這個漏洞,但是如果配套措施做得不好,就會引來軒然大波和莫大政治風險。考量再三,林全要求賦稅署針對法源基礎和適法性做研究,並且既往不咎、補償還有存貨的土地仲介商損失,以及取得大法官解釋等提出全套配套規劃,「幸好規劃得宜,否則野火燎原不知燒到哪去!」林全難掩得意地說。

5月15日,金融重建基金修正草案終於在立法院一審通過,並有可能會在近期排入立法院會期三讀通過立法。

很多人以為林全運氣不錯,終於可以有充沛的子彈(指金融重建基金由現在的1400億元擴大到6800億元)啟動金融改革機制。其實,很多人不知道,林全幕後的操盤和努力。

為了讓金融重建基金早日在立法院獲得多數黨派的支持和通過,林全不但主動釋出善意,將金融重建基金由現在的1兆500億元降到6800億元,更下令財政部金融局全員動起來,分批向執政黨和在野黨立委,說明通過金融重建基金的必要。

為了說服在野黨立委,點子多、創意新的林全還擬定了頗具「謀略」的說帖。

林全告訴在野黨立委,你們泛藍軍不是很有把握在明年總統大選勝選嗎?現在通過金融重建基金,等到用該項基金重整金融秩序,真正發揮效益,都會是明年以後的事了。

相對的,如果延誤今年通過立法的時機,讓金改空轉,明年泛藍即使勝選,接手後的金融情勢只怕會更加險峻。這一席話,果然突破多數親民黨立委的心防。

金融改革值得期待

「林全對金融改革最大的貢獻,不只在於他做了什麼,更在於他沒做什麼,」一位財政部金融局官員語出驚人地說。

林全沒做,前幾任財政部長卻常做的,是打電話關說,或交辦許多奇奇怪怪的「歪哥」命令。

「林全上任六個月以來,財政部金融局從來沒有接獲林全任何協調公股銀行貸款給國營事業、立法委員或護盤的奇怪命令,」金融局高級官員慶幸又敬佩地說。

甚至當其他政府機關直接要求官股銀行貸款給虧損累累的國營事業,銀行高層面有難色向林全反映時,林全都一肩扛下:「沒關係,我來幫你們溝通。」為銀行擋掉很多無謂的「準呆帳」。

理想性格的學者風範,讓今天的林全有肩膀擋掉各方勢力的關說放款;也是十年前,他獲得當時還是在野黨立法委員陳水扁欣賞,並納為財經幕僚的主要關鍵。

從小出身高雄左營眷村的林全,父親是官階不高的軍官,看著非軍校出身的父親,操勞一輩子都很難升官的背影,林全年少時就立下了做大事,卻未必要走向仕途的志願。

但是,人生際遇難料,因為陳師孟、陳水扁這兩位伯樂,林全終究還是走上了他原本不想走的路子。

從意氣風發的學者出發,因為專精公共經濟學與財政學,十多年前,他曾是跳出來支持前財政部長郭婉容開徵證券交易所得稅,無懼投資人每天打電話到他家圍剿的學者。

陳水扁是林全的伯樂

將林全和陳水扁兩個人結合在一起的,是共同強烈的批判性格和理想色彩。鞏固兩人之間「主帥」「將軍」關係與互信基礎,是台北市政府時期,一個是市長,一個是財政局長的合作默契。

「充分授權和尊重專業,是陳水扁從市長到總統一貫的作風,」林全對陳水扁總統十年來近距離觀察。林全自信地說,他和總統府的溝通,從來沒有問題。

林全為陳水扁重用,和林全同為陳水扁競選總統時期財政白皮書撰稿人、台北大學財政所教授黃世鑫觀察,除了市府團隊嫡系關係,林全至今未加入民進黨,平日不喜與人和在一起的學者個性,在民進黨派系利益與勢力消長複雜的環境下,很讓陳水扁總統放心。

一位行政院幕僚私下透露府院高層對林全滿意的態度,「重大事件,只要數個小時,就會有結果,有哪一位長官會不喜歡這樣有效率的閣員?」

林全剛擔任主計長時的鐵漢作風,令人耳目一新。面對縣市長要求補助款,曾經撂下一句「要錢沒有,要命一條」的豪語,更奠定林全捍衛公權力的強捍形象。

前行政院發言人莊碩漢曾說,內閣中所有的政務官「不是最怕游院長,而是最怕林全」。

原來,為了撙節政府支出,時任主計長時的林全,不但每一次開會時,都把荷包看得緊,就算在走廊或路上碰到某某部會首長,林全都會靠過去,「我再仔細研究過了,你的什麼什麼預算,應該還有刪減多少多少的空間!」弄得所有的閣員,看到林全都怕。

但是,從「消費者信心指數」事件開始,很多人都說,林全變了。

林全最被學界詬病的,是他在主計長任內,有一次主計處要公布消費者信心指數調查數字,但是,因為數字實在太難看了,林全下令,以後主計處不准再對外公布這項數字。

「林教授」不做的,「林主計長」做了?

一位學者嚴詞批評,當學者時的林全,對於政府官員這種「掩耳盜鈴」的做法,一定嗤之以鼻;然而,「『林教授』不做的,『林主計長』卻做了。」結果是,人民對綠色執政公信力愈來愈沒有信心,連帶也賠上了林全的風骨。

六個月來,林全的一舉一動總引起兩面的評價。

不滿意的人說他失去理想性,換了職位,就換了腦袋;過於保守、始終提不出金融改革和財政改革的具體作為。

讚許他的人推崇他沈著機智,能體認政治現實,也是肩膀夠硬,唯一敢向總統府說不的財政部長。

林全在金融界的評價,尤其兩極。

一位官股銀行總經理語重心長地說,「台灣已經很久沒有像林全這樣講道理、有肩膀的財政部長了。」

「他是民進黨內閣中,學養、執政經驗最豐富,也最真誠、坦率的財經官員,」台銀董事長陳木在對林全有很高的評價。

然而,近半年來,財政部也是被民營金融業者批評得最凶的財金部會。過去私下雖常聽到業者抱怨,「該管的沒管,不該管的又管太多,」卻甚少見諸媒體。

但是,中信銀金控董事長辜濂松和財政部的自己人,前財政部次長、兆豐金控總經理林宗勇兩位金融大老,最近卻公開批評財政部思想保守,法令落後,延誤業者商機,可說歷來罕見。

一家民營金控公司負責人說,他對林全不甚熟悉,但是從林全重用的金融局人士,多為保守、嚴格管制型的官員推估,林全對金融業似乎也傾向保守管制的心態。

十四家金控公司早已鳴槍起跑了一年多,一位民營金控負責人說,財政部業務監理應趕上業者早已證券、銀行、保險業務三合一的架構。如何師法國際慣例,對業務採透明化的「報備制」,而非現行的「核准制」,可說是財政部和林全,未來最大的挑戰。

財政改革的期待落空

很多人期待「財政專家」林全來「改善」財政赤字,「林全卻在『調整』自己的學術專業,用降稅從事『政策買票』,」林全以前在中華經濟研究院的一位同事學者批評。

財政改革會議的委員之一,林全好友,政大財政所教授徐偉初也難掩失望地說,「林全當一位學者,可能都比他當財政部長,對財政改革的貢獻來得大。」

也有不少人同情林全的處境,歷年來的財政改革是「民主政治的死結」,而且時間因素對他很不利。

中華信用評等公司總經理陳松興一針見血地說,降稅和財政赤字已成為民主政治選舉制度下的死結。不論是哪一個黨派,不論是不是政黨輪替,新上任的政府如果錯失前兩年的黃金改革時期,愈逼近選舉,改革的可能性愈低。

「林全是變了,當今的政治環境下,林全不變行嗎?」薛琦認為,歷任財政部長中,和林全一樣個性清廉耿直者不乏其人,但從國民黨執政時期的王建?到民進黨時期的許嘉棟,都是堅持理想性格,黯然下台而有志未酬。

財政部面對的困難,遠較主計處層面更廣、利益糾葛更大。曾巨威感嘆地說,在政黨輪替的最佳改革之際,如果林全能先接財政部再接主計處,他對財政改革的貢獻,應會來得更大。

如今,愈逼近選舉,林全專業上能發揮的空間已愈小。林全接財政部長時機太晚,錯失二十年來財政改革黃金時機,曾巨威接連說了兩聲,「可惜!可惜!」

財政部對林全而言,有一份特殊的感情。

「這裡有許多我的學長、學弟和學妹,甚至許多學生,」政大財政所畢業後在財政部任職兩年,闊別二十餘載,重回財政部,林全有特別的期盼。

曾經和他共事過的人都說,林全做事講求方法,而且態度嚴謹。「他是一個能做事的積極推動者,」財政部金融局副局長張明道給長官下了這樣的註腳。

一位科長級官員說,歷年財政部長中,就屬邱正雄要求最完美,對公文內容,邱正雄可以一改再改,甚至改到「六」次,都是家常便飯;但是要求完美的林全,更精準地要求「一」次就要做好,壓力之大,可想而知。

林全個性很急,「凡是他交代的事,往往一、兩個小時後就要結果,這種速度,以前在財政部是絕對做不來的,但是,現在都做得來了,」財政部另一位官員說。

凡是和林全開過會的人,都佩服他反應快、邏輯周延、辯才無礙。但是,與其他部會橫向互動上,林全也有遭人批評之處。

一位其他部會的高級官員分析,林全自恃理論、實務基礎都強,官場順利,難免自視甚高,比較聽不進不同意見。

民進黨金權政治的法人代表

對內,林全嚴格要求同仁「有品質的決策」;對外,林全全力捍衛部屬。

有業者不只一次向總統府反映要換掉現任金融局長曾國烈,但是,林全始終認為,如果是因為管理過嚴,就換掉誰,下一位繼任者,還敢管理這些業者嗎?

對於業者不滿意現行金融局管制的一些做法,林全的作風是不會只聽一面之詞,一定找來業者和部屬面對面溝通,只有達成共識,才有「決策品質」可言。

「改革不能只有理想,必須等待時機形成全民共識,」說起自己的堅持,林全兩眼發亮,在瘦削的臉孔上顯得分外有神。

政論家胡忠信對林全則持保留的看法。他認為,林全阻擋關說貸款能有肩膀,是因為現今陳水扁總統構築的政商體系,早就跳過財政部,直接透過介入官股銀行經營,指派了很多「綠色金融家」,直接進行「行庫」當「金庫」的運作。這時財政部長的角色,只是「民進黨金權政治的法人代表」,放在那裡默許,並看守這樣的運作不會出事,就是林全最大的功能。

「林全推動財政改革的困境,來自於陳水扁總統任內不加稅的緊箍咒,以及陳水扁總統一切為選舉的政策,」台灣經濟學界耆宿、前監察院長王作榮一針見血地指出。

無欲才能剛

林全的困境,凸顯陳水扁總統是總統候選人而非當選人的施政問題,王作榮指出「總統候選人的財政部長,要對職位『無欲』,才能『則剛』地放手改革,推展新政。」

現在,林全最大的競爭對手是時間。「愈逼近選舉,他能有多大魄力改革,我相當懷疑,」一位在野黨立委指出。

黃世鑫眼中,林全是那種非常聰明,可以在混亂的世界中,還能看出做好事機會的聰明人。

賽局已經開始,林全和陳水扁會是贏家嗎?

本文出自 2003 / 06 月號

第204期遠見雜誌

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