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台灣邁向數位治理,數位發展部得先過這四關!

雜誌原標為〈數位發展部, 請留意四大挑戰!〉
文 / 羅之盈    攝影 / 張智傑
2021-02-25
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台灣邁向數位治理,數位發展部得先過這四關!
行政院政務委員郭耀煌表示,數位發展部就像國家數位轉型的中央廚房,協助各部會建構具數位素養的治理團隊。
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網路發展超過30年,徹底改變人類生活樣貌,延伸的各種智慧城市服務和應用,更讓「數位治理」成為政府部門新顯學。台灣即將出現最新行政機關「數位發展部」,有哪些阻礙和關卡得趕緊跨越?

2月7日,農曆年假前夕,深夜1時36分,東部海域發生芮氏規模6.1級的強烈地震,14道急如星火的國家級警報,快速又密集地發送給潛在受災範圍的上千萬民眾。

發訊息的人是誰?「它」怎麼知道「我」在哪?當晚,不少收到簡訊的人都在想。

時間再往前推,1月6日,五月天樂團在桃園舉辦演唱會,台上歌曲正嗨、台下萬人搖擺之際,突然有衛生局人員偕同員警,分組直入特定座位區,從人海中精準找出七位尚在自主健康管理期間的樂迷。

又一次智慧科技逮到「你」,知道你的防疫狀態。

而中央政府耗時多年、已砸下44億元經費的「數位身分證」(eID),最近又因資訊安全、個資使用權等議題引發討論,即便官員連番上陣說明,但在喧騰逾月後,行政院長蘇貞昌仍只能對外宣告暫停。

當你我恣意享受各式各樣的便利科技和智慧城市服務,隨之而來的各種疑慮,以及對科技系統的不信任感,也跟著不斷提升。

在2021年當下,愈來愈巨大化的「它」,儼然成為人類現代社會的新課題。

這個它,由無數的現代數位科技擬聚而成,它無時無刻在蒐集人們的諸多資料和使用訊息,小到可以追蹤個人生活的數位足跡,大到有辦法推敲出事件的未來發展趨勢。

它愈來愈像科幻電影裡,那個有著人類面孔的強大母體,動作精準、又使命必達,一邊全年無休地服務民眾,同時完成許多複雜任務。

但它的陌生和強大,也開始讓愈來愈多人擔憂。它是誰?知道什麼?已經做了什麼?未來打算做什麼?哪些數據被它掌握?以後,我們還有選擇權嗎?

平心而論,智慧應用早就是擋不住的時代巨浪。

根據國際機構Grand View Research調查顯示,全球跟智慧城市相關的設備、軟體、服務等產值,每年以增加一個百分點的速度急速成長,預計2025年,將跨越2.5兆美元(逾台幣72兆元)大關。

羅之盈整理圖/羅之盈整理

這不僅攸關公共服務品質,更是無法忽視的龐大商機。也因此,不管是政府機關或企業組織,近年都把「智慧城市」和「數位轉型」等詞彙掛在嘴邊。

該怎麼管?專法、新部會陸續問世

為了讓它成為大眾信任的伙伴,國際社會有愈來愈多規範,像是歐盟,就在2018年啟用《通用資料保護規範》(General Data Protection Regulation, GDPR),高強度規範個人資料被蒐集的範疇。

同時,各國政府為了讓它的身影更清晰,輪番展開積極作為,甚至設置主責單位,像是南韓「科學技術情報通信部」(Ministry of Science and ICT, MSIT),日本除了「個人情報保護委員會」,也準備籌設「數位廳」,英國則有「資訊委員辦公室」(The Information Commissioner's Office, ICO),德國更有常設執行首長的「聯邦個人資料保護暨資料公開監察官」。

向來有「科技島」之稱的台灣,當然也不落人後,去年底就開始探討如何接軌國際最新的數位治理作法?如何在政府內部設計相對應的單位?

2020年,總統蔡英文在第二任就職演說上,便強調台灣要持續強化資訊及數位相關產業發展,發展可結合5G時代、數位轉型,以及國家安全的資安產業,將再次啟動行政院組織,提及將成立一個專責的數位發展部會。

大半年來,行政院積極規劃籌辦工作,目前傾向成立中央二級機關「數位發展部」,打算收攏:資訊、資安、電信、網路、傳播等五大領域,預計進入立法程序後,最快下半年可正式成立。

羅之盈整理圖/羅之盈整理

「現階段,很多單位督管相關事務,集中起來,會讓台灣數位發展更快一點,不只是把政府的協調做好,更重要的,是面對所有人民,」擔任過科技部長、教育部政務次長的陳良基強調,數位專責單位對國家發展非常重要,組織調動需要很多協調,若要加速進行,可先完成大單位建制,分支細項等執行時再說。

回顧過去經驗,每次新的數位議題出現,總需跨部會協調,如Uber上路的適法性、數位支付工具的落地、串流平台是否合規等,不僅耗時良久,也常留下無解問號,讓許多廠商和使用者無所適從。

對外而言,散落在各部會的數位相關業務,缺乏統一的諮詢窗口,讓台灣平白流失許多應用產值和布局良機,這也是數位發展部需要盡早成立的原因。

「專責部會的優點是,事、權統一,能有更好的效率,」負責規劃的行政院政務委員郭耀煌說明,現有部會都有相關的數位業務,如要新成立的單位獨攬所有業務,既不可能、也做不好,「它就像是國家數位轉型的中央廚房!」協助大家提升數位治理能力、分享經驗,並建構擁有數位素養的治理團隊。

往後,不管是資安防護、資料應用、沙盒機制、人才培育、法律調適等基礎工程,都能在中央廚房先準備好,再與各部會合作,「真正推展每個核心領域數位發展的,其實還是會在各部會,這樣比較健康。」

郭耀煌提醒,「將來網路公民社會到底是什麼風貌?能不能基於民主自由價值,建立互信自律為原則的網路社會?這個部會應該也可以琢磨,如何守護這樣的文化,進一步落實社會包容,維護數位人權。」

無論未來的數位發展專責單位面貌為何?台灣朝向數位治理都將面對四大挑戰。

羅之盈整理圖/羅之盈整理

1〉挑戰官場「不犯錯」文化

首先,是縮短政府組織再造的陣痛期。

這陣子,數位發展單位到底是成立部、還是委員會?引發朝野不少討論,「部」的優點是有專責人力,可長期有系統地累積經驗,「委員會」的優點,是有利跨部會協調,彈性更佳。

不論哪種形式,皆需重新配置既有組織,協商彼此執掌內容、商訂預算配置,但拖得愈長、愈是耗損能量。尤其,這個新單位掌管的事務不僅非常新鮮、且常無前例可循、接觸層面更廣泛,從滿街跑的外送車,到高科技的人工智慧,都有機會碰到,本身就像是充滿實驗精神的「沙盒部」!

但這跟傳統文官重視行政穩定、不容犯錯的公部門文化,恰巧相反,勢必成為新部會團隊的挑戰。

當科技來得太快、新事務來得太多,政府假使管不了,硬要插手反易扼殺發展。未來的數位治理團隊,應該更願意接受創新、更懂得承受風險。只是,這也需要同等開放的社會氛圍。

2〉資安「超限戰」將至,全面戒備

其次是,提前部署未來資安「超限戰」的防禦力。

資訊安全的基本概念是,時時提升技術、制訂安全等級,降低被攻擊時的「致命程度」,也包括資料的國際備援。

2001年,美國發生911事件,作為實質金融中心的紐約雙子星大樓崩塌後,資料跟著斷片,當時國際社會擔憂無法穩定開市,後來在大西洋找到備援數據,美國股市才能在休市四天後無縫接軌、如常開盤。

資訊攻擊技術進展飛快,病毒被設計成具有「潛伏期」,中招時很難察覺,等發現被攻擊已經來不及了,儼然成為現代便利生活的不定時炸彈。

Google台灣前董事總經理簡立鋒分析,資安防禦技術難度愈來愈高,得像Google等級的國際大廠才有能力處理,但大部分組織和企業、包括政府,通常一點辦法都沒有,「政府的守備範圍太大了,人家的潛伏攻擊,平時很難察覺。」

不僅如此,資安戰略也需有培訓體制、救援系統、替代戰略,包括人才、國際聯防、數據備源等層次。

簡立鋒比喻,資安工程就像社會防護體系,生病的人要看醫生,警察每天要在社區巡邏,必須投入不少資源。但從政府行政來看,資安工程好比城市的下水道,老百姓平時看不到,總等到淹水才會被重視,少有政府單位肯長期投入、做好部署。

3〉資料如何應用?可參考南韓經驗

資料應用層面的難題,是如何建構精耕細作的數據小國。

這波帶動社會變遷的平台經濟,不論是Google、Facebook、Amazon、淘寶、支付寶等,都先藉由科技創造應用平台,再以資料和數據做為成長引擎,擁有愈龐大的數據,能量愈強。

台灣人口數不過2300萬,很難成為以量取勝的數據大國,但民眾對數位生活和智慧應用的接受度高,如能加上「去識別化」的處理,開放給學界與產業進行研究,勢必有機會發展出別具特色的創新應用。

看看台灣人最愛比的南韓,去年就開始施行新修正的《個人情報保護法》《信用情報法》及《情報通信網法》,開放讓經過處理、無法鎖定單一個人的「去識別化個資,得以進行研究,推動數位產業發展。

數字會說話,該國數位「服務」占數位產業的比重,已經接近1/3,不僅領先台灣一大截,未來更打算全速衝刺。

羅之盈整理圖/羅之盈整理

4〉從中央到地方,需有對應窗口

最後一關是,從中央規劃到地方執行的協作模式。

目前,在中央部會這邊,有行政院正積極籌劃數位發展部會,負責在地方上執行的縣市政府,是否也要有相對應的局處?

環顧22縣市,現階段以台北市的設置最完備,不僅有資訊局、智慧城市辦公室,不久前,還邀集民間專家組織「資料治理委員會」。另外,嘉義市則創設地方政府第一個「智慧科技處」。

郭耀煌表示,尊重地方自治的規劃,基本上,需要地方有對應的單位,不管是傳統的資訊部門轉型,或是新設部門做數位治理的規劃,都是適合的。

以德國為例,政治體制採行聯邦制,個資保護分別由聯邦及邦共同擔當,都設有專責機關,透過定期會議相互溝通。在地方(邦)層級,不僅有對應聯邦的監察機構,也可針對特定領域自行設定監督機關。

驅動政府智慧化,勿淪為「數位收發室」

對於即將誕生的數位發展部會,產業人士不只興奮,也帶著一絲害怕再次失望的玻璃心。因為2014年成立的「科技部」,也曾承擔過這份期盼,卻因為執掌範圍有限而壯志未酬。

「設立專責部會,只是數位治理的一小步,」一位長期關注數位治理的產業專家提醒,假使新單位成員都是從既有部會調過來,會不會換湯不換藥?「所以,重要的還是,治理思惟的改變!」

儘管如此,不少產業人士仍抱有期待,TiEA台灣網路暨電子商務產業發展協會理事長陳建弘直陳,「數位發展部會應專注協助發展數位經濟,帶領產業進行轉型升級,不應同時兼具監理功能,避免陷入發展與監理矛盾的困境。」

回顧過往30年,網際網路無疑徹底改變人類生活面貌,同時,也大幅顛覆公部門的傳統治理思維。強調依法有據和行政穩定的工作模式,已很難跟上現代科技和社會變革的速度。

既然「速度」是關鍵,意味著專責數位發展部會的成敗,也在於速度。新部會成立初期,免不了一、兩年的過渡和適應期,如何縮短陣痛和阻力,找到兼具官場人和與專業素養的推動人選,甚為重要。

數位發展部會確實有促進政府數位轉型、強化治理思惟的巨大潛力,可望扮演對內面向社會溝通、對產業界提供柴火,並與國際標準接軌的關鍵角色。但最後要提醒,這個新單位不該是瓜分資源、爭搶人事的角力戰場,千萬別讓任務極為重要的數位發展部,淪為各部會互踢皮球的數位「收發室」。

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智慧城市22縣市遠見智慧城市大調查資安數位身分證數位治理