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阿瑪斯號墨染墾丁珊瑚天堂

文 / 趙悅筑    
2001-04-01
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阿瑪斯號墨染墾丁珊瑚天堂
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走進龍坑生態保育區的除油工作站,站在綿延數里的棧道上。遠眺,阿瑪斯號貨輪斷裂的船身兀立在藍洋吞吐中;近處,強勁的落山風吹飛著銀灰色的油波,伴著如墨汁凝固的礁岩石塊。這幅奇異的景象,在黃昏裡閃著詭譎的光芒。

鵝鑾鼻鄉民身著斑駁黑塊的工作服,正奮力地滾著橘紅色的大儲油桶。山凹兩旁布滿細長的輸油管線,到處瀰漫著濃嗆的油漬味,幾個沾滿黏油的畚箕放在角落。

2001年一月十四日,希臘籍阿瑪斯號(AMORGOS)貨輪因誤觸暗礁而擱淺在恆春鵝鑾鼻東方外海,近一千噸燃料油流入墾丁龍坑生態保護區。二月七日前環保署長林俊義始南下勘查並成立緊急處理小組。但終因延誤關鍵搶救時機,讓大片油污破壞了美麗的生態。

當台灣正陷入核四攻防戰的疑雲中,阿瑪斯號貨輪的燃料油,在黑夜裡緩緩地流入珊瑚礁的天堂,沈睡的台灣人,怎麼也想不到生態及政治正經歷一場前所未有的浩劫。

生手又接燙手山芋

靜夜,當緩緩外流的燃料油已風化成黏稠不易撈取的浮油時,機關部會的公文還在往返途中,阿瑪斯事件,再次重演了部會間互踢皮球的場景,也表露出政府危機處理能力的不足。

在立法院躺了十年的海洋污染法(以下簡稱海污法),終於在去年十一月通過。「環保署缺乏專業法律人才,」一位法律系教授指出,海污法一直被行政院退回再修的原因其實在於環保署瞭解海洋法律的人力相當不足。海污法一公布,海洋污染防制的業務馬上從隸屬交通部的海難救助委員會移轉至環保署。

海上污染事件之處理,首重明快果決。環保署一開始接到的訊息是船難,卻失去船難緊接著會漏油的警覺性。「環保署官員太輕忽事情的嚴重性了,以為一切都在掌握之中,」一位不願具名的環保署人員惋惜地表示。前環保署署長,現為國家政策研究基金會永續發展組召集人蔡勳雄表示,「國外只要在國家公園境內發生船難,都會當成重大事件處理。」

相較於布拉格油災(1977年擱淺於野柳外海,造成1.5噸原油外洩)事發當時,各權責機關處理之迅速,阿瑪斯號的處理更暴露出大家危機感不足 。「因為布拉格號是『油輪』 ,所以大家的危機意識強,而阿瑪斯只是『貨輪』,大家就疏忽了,」國家海洋科學研究中心主任劉康克表示。

環保署輕忽的結果,使後續應變措施顯得緩不濟急。根據海污法第十條規定,事發後應立即成立重大海洋污染事件處理小組,環保署卻遲至事發二十四天後才成立跨部會處理小組,當時也未提出全備之緊急應變計畫。

倘若環保署在第一時間就將之視為重大海洋污染事件,成立行政院層級組織處理,事情絕對大有改觀。「點的污染容易處理,一旦擴散到線或面的污染,就要花幾千倍、幾萬倍的人力處理,」台大海洋所教授洪楚璋表示。

面對各方指責,環保署直喊不公平。「環保署沒有延誤搶救時機,這件事情,環保署處理地相當漂亮,」前環保署署長林俊義表示。一月十四日至十七日貨輪只在船身周圍些微漏油,應歸屬船難事件,由交通部負責,中央大學遙測中心十八日始發現海面有大片油污,至此才歸屬環保署掌管,環保署也馬上派人去現場處理。

時值海污法公布不久,相關業務由交通部移轉至環保署,「生手」又接到「燙手山芋」,環保署面臨此次油災,陷入「什麼都沒有、只能以公文求救」的窘境。

多頭馬車,海洋浩劫

也有人認為交通部該負最大責任。「如果環保署該打四十大板,交通部就該打六十大板,」一位環保署官員忿忿不平地表示。

環保署希望能依據尚未廢止之海難救護機構組織及作業辦法,向交通部及國防部請求支援,但公文一來一往,早就喪失搶救時效。海洋大學海洋法律研究所副教授傅崑成認為船難發生時,交通部是第一線主管機關,正因其處理延遲,才使第二線的環保署飽受抨擊。

交通部認為此種責難必須歸咎於法律重疊。民國六十九年訂定之商港法規定,為救助船難、處理海上污染及有毒物質,交通部之海難救助委員會需介入處理。但海污法一公布,令懸宕已久的海洋污染事件有了主管機關。「新法必蓋過舊法,」交通部航政司長吳榮貴表示,海難相關救援的確是交通部的權責,但因海難產生的污染已有主管機關,卻是白紙黑字的事。「這是新制度、舊制度銜接的問題,」中山大學海洋環工系教授邱文彥感慨地指出問題所在。

除油方法,天人交戰

過去國內除油工作,並未有系統的累積經驗,而此次事件恰巧又發生在生態保護區、除油污相當困難的珊瑚礁岩地形,才會造成除油過程受到廣泛注目。

環保署的除油工作在輿論壓力下,時間愈來愈緊迫。第一階段利用物理性方式,將海面浮油撈起。起初因海象惡劣,風浪過大,所以多以人工岸邊撈除的方式進行。「當時做一天工錢1500元,過年時還一天3000元,」鵝鑾鼻鄉民用手揮舀著黏稠的黑油表示。

一杓杓慢慢地舀,一波波的輿論卻排山倒海而來,行政院終於發覺事態嚴重,立刻召集八千國軍在短短五天半清除海面油污。

其中礁岩油污清除工作,因林俊義堅持不用清除劑,也引起諸多討論。處理海面油污常用效率最快的清潔劑,但除油劑產生的毒性將長遠影響海洋生態。「我非常同意林署長絕對不用化學藥劑的方式,」曾參與當年布拉格除油工作的洪楚璋表示。當年美國東、西海岸海洋研究所之專家學者曾熱心建議他不要用清潔劑,因為許多實例證明將會後患無窮。

南台灣特殊之氣候及海貌,相當有利於自然分解。龍坑生態區為珊瑚礁石灰岩的隆起地帶,海浪沖刷力道強勁,加上南台灣強烈日照之紫外線光解,是自然分解相當良好的場域。「這次自然分解速度可能加速,」劉康克表示。他以國外羅德島油污染為例,靠自然分解方式,幾乎每兩年能分解一半。

在現場,可以望見沿海礁岩,已在油污事件中復原,長出綠綿綿的藻毯,在鹹鹹的海風裡彷彿能嗅到生命回春的氣息。「你看,都變綠了,大自然本身恢復的力量很快,」一位中華海事的工作人員興奮地表示。潮間帶海浪拍打能及之處,就以自然分解方式為主。潮間帶以上則利用微生物分解或高壓水柱清洗等方式清除。

油污清除完畢,第三階段的生態復育工作才正展開。

難以彌補的生態浩劫

短短二十餘天的漏油,卻造成龍坑美麗的生態景致永遠的悲咽。燃油污染,直接造成當地生態的死亡。國立海洋生物博物館長方力行表示,厚重濃稠的油污,直接可造成潮間帶生物的死亡,更令他們擔心的是,當油污輕的部分揮發後,重的部分將會沈入海底形成黏膠體,一旦生物誤觸將被包裹致死。油污染產生的化學作用與生物需要氧氣的機制一旦交戰,「一定是生物作用輸,」洪楚璋感慨地說道。

透過生物鏈環環相扣,油污染甚至會危害人類。油污溶在水中雖看不見,「但它能透過食物鏈對生態系造成傷害,」方力行表示。他舉《寂靜的春天》一書為例,一開始大家或許不重視DDT的噴灑量,但透過生物鏈累積至海鳥體內,導致海鳥蛋最後無法孵化。

生態浩劫,一去不復。龍坑地區缺乏完整、科學數據的海域生態資料,將使日後生態求償過程嚴峻。「這次事件可以說是先天不良,後天失調,」中研院動物所所長劭廣昭表示。當地因為海象差,不適宜潛水研究,又因規劃為生態保護區,嚴格管理人員進出,所以研究人員及國內民眾多缺乏當地背景資料之瞭解。

布拉格油災發生前,原子能委員會為瞭解核一、二廠之影響而請中研院監測當地環境,故海洋生態資料豐富,至索討生態求償時,能即時瞭解當地潮間帶魚類及浮游生物銳減的情形。

長期以來,國內對於海上油災造成之生態污染,一直缺乏持續完整的調查計畫。過去布拉格油污事件後續之生態調查僅持續了一年,後來又發生數起海上油污案,因屬小規模事件,所以後續之環境影響評估未被重視。

「油污解決就不管了,」劭廣昭說,當清除完海上油污,許多人以為乾淨了,就不再長期調查,以致於阿瑪斯號油災發生後,究竟對當地生態造成多大衝擊、是否改變物種之遷徙等資訊,台灣政治過客依然無法從過去經驗學到教訓。

海洋台灣的未來

碧海藍洋,幾百年來孕育了福爾摩沙蓬勃的生機,然而台灣子民,卻沒有辦法給她一個免於恐懼的未來。

過去的國土計畫,依然停留在「土地」的概念,忽略了與我們休戚與共的海洋環境。諸如行政規劃、法令體制等也遺忘了海島台灣的願景。二十幾年來,從布拉格油輪、東方佳人號等觸礁事件造成數起海上污染,照理說國內應有不少處理經驗。可惜台灣一遇到阿瑪斯號,手忙腳亂,「好像第一次遇到,」前加拿大環境部緊急應變官暨中山大學環工所副教授蔡嘉一表示。

台灣行政機構林林總總,但就是沒有專責的海洋事務機構。「頭痛醫頭,腳痛醫腳,」劉康克點出國內處理油污事件的心態,相較於美國的海洋及大氣總署、法國之海洋開發研究所,都是匯集最先進的科技及人才來處理海洋事務。

富麗海域,危機四伏。中山大學海洋環工系教授陳邦富以中油進出台灣海峽為例,其四萬噸型油輪只要一出事,將有一千三百萬噸原油傾洩入海。其實除了中油,每天有多少日本 、韓國等他國油輪密集通過呢?台灣海域正面臨許多不定時的炸彈。阿瑪斯號從無人聞問到釀成大禍,關鍵在於政府危機處理能力不足,終究因小失大。小型油污,台灣也許需要學會自行處理,然而重大海污染事件,則可以考慮加入大型船難油污防制緊急處理組織。邱文彥曾以亞洲總部設在新加坡的EARL組織(幾家大油商成立的非營利防制油污緊急機構)為例,其現代化、專業的機械設備及人力,常使油污救援能得到妥善處理。「這類事件的確有區域性及規模經濟的問題,」蔡勳雄說道。

建立一套油污染緊急應變計畫,才是有效整合各機構間作業的因應之道。美國史上最大宗的海上油災(賠償金額高達10億)發生於1989年,艾克森瓦爾德茲(Exxon Valdez)油輪在阿拉斯加洩油之所以處理迅速,在於美國早先訂立之國家緊急應變計畫(National Contingency Plan,NCP)。蔡嘉一表示,緊急應變計畫的內容,對於各單位應扮演什麼角色都有相當明確的規劃。其實國外已有的經驗及技術,都是國內可以學習參考的。

一波波海水,挾著浪沫飄飛的落山風,奮力地撲向龍坑的礁岩。似乎在期待台灣能給他們多一些關懷。

從阿瑪斯號事件,台灣學到了什麼?

前環保署長林俊義:不為小事,失去一生的信仰

Q:許多人批評環保署未於第一時間趕到現場除油,你有何看法?

A:會說這話的人就是對事情沒有深入瞭解,才會人云亦云,以訛傳訛。環保署沒有延誤搶救時機,剛開始只是海難事件,十八日船斷裂後產生油污事件,才屬於環保署掌管範圍。在海難發生,可能會暴露出油污事件的同時,另外有個機制在控制,可惜這個機制沒有啟動。

但環保署在這種情況下仍未延誤搶救時機。不管如何,政府是一體的,一旦發生這種事,需要緊急處理,環保署也馬上介入,並處理得漂漂亮亮,許多人給後續的除油污工作給予百分之百的肯定。

Q:從這次阿瑪斯號油污染事件可以學習到什麼?未來該如何應變?

A:第一,要先從法律做起,民國六十九年訂定的商港法沒有罰則,台灣是一個海島國家,每分鐘都有船經過台灣海峽、巴士海峽,可是卻沒有針對發生海難、產生油污時,如何約束船隻的罰則。好在去年通過海污法,一旦發生污染時,才有牙齒咬住這些船務公司。所以,商港法一定要趕快修訂,以符合二十一世紀海洋國家應有的法律基礎。

第二,要趕快建立起海洋文化及海洋國家所具備的措施。法律的制訂、海洋人力的培養、海洋技術的建立、海洋設施的儲備、海洋教育的推動、海洋學術的研究,過去五十多年都荒廢掉,因為我們都以陸地、陸塊的思維方式在治國,沒有以海洋思維的方式治國。此外,海污法仍需要針對油污、有毒害物質發生時如何處理訂立相關規範。

第三,要儘速擬定緊急應變措施及因應辦法,將設置辦法、要點、通報系統、負責權宜單位等建立起來,如果這次油污事件能使我們按部就班建立上述步驟,未來遇到類似事件就能從容處理。

這次油污事件到底嚴不嚴重呢?其實嚴重的原因在於發生地點為生態保護區。它是點的污染,媒體卻渲染成面的污染。不僅使當地觀光業蕭條,更引起不必要的政治紛爭。

這件事情,不管誰要負責,我都一肩擔下,我最關心的就是趕快把油污處理完。這次不同於一般國外油污事件,因為事件發生在龍坑生態保護區的珊瑚礁岩,地質、地形都非常特殊的景觀,一旦遭遇油污染,清除工作的困難度真的相當高。

環保信念不會改變

Q:因為這次油污事件下台,對你一生所堅持的環保信念會不會造成衝擊?

A:一點也不會影響,反而增加我對環保工作的信念及決心。有機會與環保署同事推動台灣環保工作及阿瑪斯號油輪的處理,是我一生的大幸。我不會為了這小小的事情而失去一生的信仰。

環保工作牽涉到政治、經濟、文化的層面,事實上我個人就是要跟現階段許多錯誤的、但被認為是現實的價值觀產生衝突,我一定要這樣做,這些錯誤的價值觀才會改變。

舉例來說,台灣一種錯誤的文化是:「做官比做事難」,也就是:「林署長,你不知道怎麼做官,你就是這樣吃虧的。」我說,做官比做事難是錯誤的價值觀,為什麼呢?只要你會做官,逢迎、拍馬、拉關係 、做媒體,雖然不做事,或隨便做,做錯了,媒體、民意還給你拍掌,這是種為官之道。

另一種為官之道就是做事比做官難,也就是你不知道如何做官,可是你把事情做得非常好,但做完的結果,有人還罵你,「你真笨。」這兩個不同的價值觀,哪個對國家的未來有好處呢?當然是後者。今天台灣社會充斥了只會做官不會做事的人,這是我們的不幸。

再者,我們常說,如何解決紛爭?有兩種方式,一為衝突學派,一為妥協學派。台灣過去五十年的歷史就是大家在讓步、妥協的結果。

以阿瑪斯號事件為例,我二月七日到墾丁,有居民抗爭,我知道他們要抗爭什麼,我不是呆呆地、什麼都不知道就下去,因為他們想要討工作。當時我認為,今天外國貨輪污染我們的土地,我們一定要協力合作、整治污染,怎麼還來抗爭?所以一開始我故意不妥協,就去現場看,這樣跟他們衝突的結果,後來在妥協上都非常和平,使工作進度神速,這便是社會的好處。

假如我一下去就妥協,讓他們予取予求,這樣一定永無寧日。如果一抗爭,就妥協,會抗爭不停的。因為人的需求是不斷的,所以講是非、原則,是一個政務要好好把握的,而不是不分原則 、是非,一再妥協。

台灣如果要更上一層樓,要靠很多時間將這些價值觀慢慢修正過來。我一生經歷過許多事,只想將生命力發揮地淋漓盡致,並且成為生命多元化的追求者,任何的工作對我而言都是累積的資產。我做這份工作雖然只有短短十個月,但我只有感恩國家給我機會來做我心愛的環保工作,同時跟同仁建立起相當令我感動的關係。

很不幸地發生了阿瑪斯號事件,透過這件事情,我全心全力去處理,個人也認為解決得非常漂亮,而行政院跨部會小組的處理過程也得到世界除油污專家的稱讚,更成為國際間處理油污的典範及示範,我非常感恩。這些經驗都是一生享用不盡的資產。(趙悅筑)

本文出自 2001 / 04 月號

第178期遠見雜誌

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