論新聞自由，香港在第三世界可謂無有出其右者，在亞洲則僅次於日本，但香港的新聞自由是特殊殖民地與國際權力結構交互作用的產物。
長期以來，香港報業一直是近代中國政治在海外戰場的延伸。不管基於歷史因素或現實環境，香港與中國的命運始終唇齒相依，港英斷無能力將國共鬥爭摒除於香港門外，故它以靈活的政治手腕，將之納入法律的架構內。只要不違法、不動搖港英的統治基礎，國共雙方大可在香港搞「文鬥」，彼此抵銷於宣傳的消耗戰中，少有劍拔弩張的局面。
港法多備而不用
換言之，港英壟斷政治舞台，居中制衡左右的力量，實行所謂「無民主，有自由」的制度，以保證香港內部的安定。凡此皆已詳析於拙文「香港政權過渡與新聞媒介轉向問題」(圓神，一九八七)。
殊可玩味的是港法數百種，擁腫龐雜，疊床架屋．而且異常嚴苛。光是規範新聞事業的便多達三十多種，港府和港督享有絕對的行政權力；如果照章嚴格執行，香港的新聞自由恐怕與一般極權體制只有五十步與百步之差。好在這些法律只備而不用，或只用來防範萬一，因為：
(一)香港承傳英國民主自由的傳統，港督必須向倫敦的英國國會負責，港人可以一路上訴到英國樞密院，何況英國習慣法的判例更影響香港法院的判決。
(二)國際壓力(尤其是中共)使然。一九五一年港府通過「刊物管制綜合條例」，以阻嚇日益膨脹的左傾言論。翌年三月一日，廣東慰間團要去香港探問九龍東頭村火災災民，為港府所拒，警民發生衝突，稱為「三一事件」。「大公報」、「文匯報」和「新晚報」轉載「人民日報」的評論，港府認為它們刊登煽動性文字，勒令「大公報」停刊六個月，並將督印人費彝民和編輯李宗瀛判罪。中共「外交部」立刻對港府施加強大的壓力，於是「大公報」只停刊十一天即獲高等法院批准復刊，律政司也撤銷對「文匯報」和「新晚報」的控訴。檢控在先，寬赦在後，這個先例影響深遠。
直到一九六七年左派暴動期間，港府忍無可忍，才再援引「刊物管制綜合條例」制裁三份左派外國報紙，但也沒敢去碰那三家正統左報。港府非不為也，乃不能也。
(三)因殖民地政權承受內部的壓力不大。百年來香港內部從未發展出正式的政黨組織；其行政局和立法局議員由港督任命，他們是港英的夥計，而非人民的代表。
(四)港英本身運用權力算是相當節制，而且已建立起司法威信，人民不擔心它濫用苛法。
虛假新聞引發爭議
反觀台灣的政治發展和法律環境皆與香港迥不相侔。台灣的民主胎兒新誕生，政黨政治將為未來必然的趨勢；為了取信於民，維持社會安定和諧，必須「立法從寬，執法從嚴」，也就是「說到做到，做不到的不要說」。我國司法公信力不足，如果一味學香港「立法從嚴，執法從寬」，甚至抱著「備而不用」的念頭，不但將製造許多不必要的副作用，付出重大的政治代價，更與民主憲政的目標背道而馳。
面對著一九九七年的變局，港人不禁憂心如焚。今年三月間港府廢止「刊物管制綜合條例」，保留第二十七條對「虛假新聞」的規定，納入「公安條例」之中，引起軒然大波，有的報紙更宣稱：「新聞自由已經死亡！」「虛假新聞」的規定固然可議，但其實一點也不比舊法嚴苛，港府竟弄得焦頭爛額－－理由很簡單：港人的神經線被抽緊了，他們怕將來中共會肆無忌憚地濫用！
為了保障香港的言論自由、出版自由以及其他自由，「中」英聯合聲明中說：「聯合國的 「公民權利和政治權利國際公約」和「經濟、社會與文化權利國際公約」適用於香港的規定將繼續有效。」必須指出的是：「公民權利和政治權利國際公約」下面的人權委員會(Human Rights Committee)並沒有權力去判定成員違約，故在解釋或引用該公約時往往缺乏先例。幸虧「歐洲人權公約」與該公約的條款頗多類似處，故歐洲人權委員會和歐洲人權法庭的判例足資借鏡。
關於國家或社會安全
我國在規範解禁後的言論時，似乎也應當參考這兩個國際公約，以確保政治民主與新聞自由的體現。又，目前台灣在香港所能做的，就是針對各重大問題提出符合台港雙方共同利益的真知灼見，似乎更應該站在這兩個國際公約的基礎上保持主動，以攻為守。
香港法律對於社會安全規定得非常嚴苛而武斷，舉其著者，如：
－－「刊物管制綜合條例」規定刊物不得刊登引人犯罪或參加香港以外的組織之內容(指黑社會及國共兩黨)；不得惡意刊登足以驚駭民眾視聽或擾亂公眾秩序的虛假新聞。本條例已於今年三月間廢除，惟「虛假新聞」則納入「公安條例」之中。
－－「刑事罪條例」規定市民不得發表有意使大眾憎恨英女皇或其繼承人、或香港政府、或任何法定英屬地政府，不得發表促成香港居民間彼此不滿或激化階級敵視之主言論。
－－「緊急措施條例」規定政府毋須說明理由逕可撤銷媒介執照，可命令其刊登官方消息，並可進行事前新聞檢查。
抽象地看，這些規定似乎蠻可理解；但落實地看，則嫌專橫武斷，缺乏客觀認定的標準。好在港府只在一九五二年和一九六七年援引它們。目前最惹爭議的莫如「虛假新聞」的規定，列為「公安條例」第二十七條。該項規定的原文說：
「一、凡在本地報刊上惡意發佈虛假新聞，而可能引起輿論恐慌或擾亂公安者，以犯本條例之規定論。」
「二、為實施本條例之規定，所謂惡意應視為並無確切證據，以證明被告人在刊發此消息前未嘗採取適當步驟以表證其真實者。」
政府「憲報」刊出上面的草案以後，新聞界認為它含糊又過時，要求當局撤銷。港府乃刪除「惡意」的字眼及「本地報刊」的限制，作為讓步。三月十一日立法局通過新修訂條款。全港新聞界、大律師公會、大學師生及社會宗教團體的反對聲音鼎沸。
我國對於規範國家安全的法律似乎已頗完備，包括：
－－「刑法」規定煽惑他人犯罪或違背法令罪(第一五三條)。
－－「懲治判亂條例」規定散佈謠言或傳播不實之消息罪(第六條)及有利叛徒宣傳罪(第七條)。
－－「出版法」限制出版品不得記載曰觸犯或煽動他人，觸犯內亂罪、外患罪者；(一)觸犯或煽動他人，觸犯妨害公務罪，妨害投票罪，或妨害秩序罪者；(二)觸犯或煽動他人，觸犯褻瀆祀典罪，或妨害風化罪(第三十二條)。第三十四條又規定戰時中央政府命令得禁限出版品記載政軍外交機密或危害地方治安事項。
－－「國家安全法」第二條揭示不得違反憲法、主張親共(鼓吹共產主義)或台獨(分離意識或主張國土分裂)。這一條是政治性宣示，並無罰則，但由於客觀認定的標準難定，以致引起重大抗爭。既然是政治性宣示，可見該案內容不純粹是法律問題，而必須兼顧政治解釋。為此，若牽涉最高共識的問題，除了繩之以法，似應繼續加強政治溝通；至於一般性的問題則以儘量援引「出版法」為宜。
就法論法，似乎已頗完備，問題主要出在司法環境，也就是民眾對司法公信缺乏信心。建立司法威信實乃當務之急。
關於反壟斷法
在反壟斷方面，有幾點值得特別注意：
(一)香港是個徹頭徹尾的資本主義社會，以市場機能的運作為主，政府採取不干預政策，各種產業的集中壟斷司空見慣。但報紙是個異數。這塊彈丸之地居然養了五十多家報紙，其中一半以狗馬經和影劇圈「八卦消息」作號召，但正規經營的也有二十多家。這二十多家當中，有些領政治津貼，不怕賠；多數是家族企業、小本經營，並沒有「大吃小」被吞併。
香港報界似無反壟斷的限制。「東方日報」、「成報」和「明報」加起來佔市場銷路的四、五成，他們在市場公開競爭的條件下脫穎而出，形成自然寡佔(natural oligopoly)。但香港報業整體上還頗能反映社會上多元的政治聲音。反觀台灣的報團拜賜於報禁政策的保護而坐大，形成人為寡佔，扭曲市場規律，阻礙多元聲音的表達。解禁後，如不及時進行立法救濟，必致強者愈強，弱者愈弱，而新的競爭者亦將不得其門而入。
(二)香港除了媒介內壟斷以外，也逐漸出現跨媒介壟斷(例如港視與邵氏的聯合)以及媒介與跨產業的壟斷(例如香港電視公司)。港視兼營博益出版社、見聞會社(旅行社)、奪標(體育雜誌)、電視周刊、批發業、錄影帶，並在美國舊金山和洛杉磯經營有線電視。
香港「廣播條例」第十條說，電視台不得經營與電視無關的企業。港視實已嚴重違規。一九八三年港督任命的廣播檢討委員會發表報告，主張強硬限制港視進行跨媒介及跨產業的壟斷，但後來在行政局討論時被商業勢力所擊敗。港視的壟斷完全未受動搖。
台灣報團的壟斷仍集中於印刷媒介內部，其觸鬚還沒有伸張到電子媒介或其他產業。但解禁以來，時聞報團準備大力擴充市場版圖的種種計畫，又聞若干財團手癢想向報業進軍。政府再不未雨綢繆，將來弄出其他形式的壟斷也未可知。
現在因循苟且，將來後悔莫及。政府講得多，做得少，至今始終看不出拿什麼決心或主意。至於社會上要求開放電台、電視台的呼聲早已震天價響，再不劍及履及地公平處理，恐怕又流為政治糾紛的源頭。再拖下去，社會上的耐心愈來愈小，到時再應變就吃力不討好了。
補救之道愈快愈好
(三)我國以民生主義為立國精神，主張社會資源的合理分配、再分配；香港資本主義到底，可以不限制壟斷(其實「廣播條例」也限制，只是未切實執行而已)，但台灣卻不能「打著三民旗，賣著資本肉」。這方面，我國法律殘缺落伍，應變乏力，補救之道唯有在相關法律寫上反壟斷條款，愈快愈好，免得既成事實挽不回來。拙著「新聞的政治，政治的新聞」已有較詳細的討論，舉其要者：
－－股票應公開上市，使經營權和所有權分開。
－－電台、電視台執照訂有年限，期滿公開審查，接受民眾對業者的正當性(legitimacy)提出挑戰。
－－立法抽取廣告盈餘，成立「新聞自由基金會」，以代表消費者監督媒介。
(四)香港政府似乎不強迫公司上市股票，能夠上市者反而是一種榮譽，因為它必須由會計師清盤，顯示過去五年營業狀況正常，上市後則受證券交易所監察。
面對著一九九七，股票已上市的「星島日報」將公司總部遷往澳洲，以預防政局的風吹草動；「東方日報」今年夏天上市，「明報」、「成報」和「新報」也將陸續跟進，其中有無套現以移轉資金的動機，外人不得而知。又傳聞「明報」將與「南華早報」換股，企圖用國際化的手段求取資產安全。
台灣的新聞媒體完全違反股票上市的規定。公平地說，財經當局並未切實執行產業公有化的政策，不止新聞界如此，若干公司上市為的恐怕是套取游資罷了。政有講了不做，做了打折扣，為的是什麼？
(五)查遍法律，似乎還查不出台灣報紙免繳營利事業所得稅的根據。例如：
－－「營業稅法」第八條第九款說：「依法登記之報社、雜誌社、通訊社、電視台及廣播電台銷售其本事業之報紙、出版品、通訊稿、廣播節目播映及節目播出」，得免繳營業稅，但廣告除外。果其然，目前的情形似乎並未一視同仁，電視台要繳很重的稅，報紙獨免，為什麼？
－－「所得稅法」第四條說：「教育、文化、公益、慈善機關或團體，符合行政院規定標準者，其本身之所得及其附屬作業組織之所得」免稅。果其然，報紙免稅，出版社、電視台為什麼不能免？其認定又是行政特權，這種歷史包袱與陋規圖利了誰？
關於藐視法庭
藐視法庭罪如一刀之兩面，既可妨害新聞自由，又可保護司法獨立。港法對藐視法庭罪缺乏統一說明，許多規定頗含糊，但其涵意殊廣，舉凡在法庭喧嘩、破壞法庭尊嚴，以及在審判過程中發表有礙公正審判之報導或評論，統統算是藐視法庭罪。但自從一九五五年以來，香港只有八宗藐視法庭案件，並不輕易援引。
香港的藐視法庭罪根據英國習慣法的判例為之。一九七九年，「星期日時報」因報導某藥廠產品及孕婦服食生下畸形胎兒，被控以藐視法庭罪，該報向歐洲人權法庭提起上訴而獲勝。一九八二年，英國修訂藐視法庭罪，以符合「歐洲人權公約」的要求。
港督任命的法律改革委員會歷六年的研究，今年七月二十八日完成「藐視法庭法例研究報告書」，提出四十二項改革建議，要皆以保障新聞自由為宗旨，目前只剩立法程序完成即可變成法例。「報告書」的要點是：
－－新聞界可以拒絕透露消息來源，但涉及司法利益、國家安全、防止騷亂或罪案的消息來源例外。
－－釐清藐視法庭的定義，減輕最高罰則。現在的規定最高可判終身監禁，建議減為罰款五萬元或囚禁兩年。
－－新聞界可以在法庭內使用錄音機，但必須由法官批准，同時不准向公眾播放。
關於私權之維護
我國行政院法務部已於七月間宣佈，順應輿情，決將取消藐視法庭罪。其實，「出版法」第三十三條規定禁載偵查或審判中的訴訟事件、承辦該案的司法人員和訴訟關係人，如能切實執行，已足夠防止「報紙審判」，不必再添加藐視法庭罪。但我國法律似未明言記者是否必須透露消息來源，宜及早填補這個漏洞。
香港的「誹謗條例」除規定民事賠償以外，凡涉及擾亂和平、對公安有妨害之出版記載，「能證明惡意或明顯疏忽」者，須負刑事責任。
早年英美刑事誹謗案件分兩個階段，先由陪審團決定該文字是否已經發表，再由法官決定已發表的文字是否涉嫌誹謗、叛亂或褻瀆。如今，「事實認定」與「法令解釋」悉由陪審團為之。報紙基於「合理的目標」(justifable ends)和公共福利(public good)，得刊登事實(truth)而不受罰。
對於公眾人物，媒介有權評論、批評其已證實的行為，但除非事實確鑿，否則不得影射他們犯罪，此之謂「公正評論權」(fair comment)。凡誤解事實者，則不論是否蓄意，均不能以「公正評論權」免責。
媒介得以更正和道歉方式進行補救。更正不等於道歉，道歉必須是「完全而坦白地撤回指控與暗示」、「無條件撤回所有的指控或表示歉意」。
我國法律對於私權的維護有以下各法：
－－「刑法」：誹謗罪(第三０一條)、煽惑他人犯罪或違背法令罪(第一五三條)、侮辱誹謗死者罪(第三一二條)，並在量刑上規定想像競合及牽連犯(第五十五條)和連續犯加刑二分之一(第五十六條)。法律大致上尚稱完備，但以往司法公信低落，若干誹謗案竟惹出許多政治風波(如林正杰、陳水扁案)。今後法院應該
明確具體解釋犯罪理由，加強司法教育，並似可考慮酌採英美法的陪審團制，以充實司法的公平獨立。
－－「民法」：侵權行為名譽賠償(第一九五條)，此乃不告不理。國人習慣息事寧人，一向不輕易動用法律討回公道。
－－「出版法」：更正辯駁權(第十五條)，不以「惡意」為必要條件，故與「刑法」的誹謗罪精神不同；更正辯駁權的法意良好，只是罰則太輕(五百元)，形同具文，對媒介了無約束力，將來宜在「出版法」大幅提高罰則。
綜觀之，台灣的法律對於「隱私權」和「公正評論權」的保障似乎付之闕如，應當明白寫進適當的法律之中。
香港的工會多半被左派勢力所操縱，港府也一味偏袒資本家，工運的發展並不健全。新聞工作者(尤其是中文報紙)待遇菲薄，職業缺乏保障，更無尊嚴和自主權可言，比台灣報紙的同業差遠了。
關於記者自主權和「出版法」
台灣的新聞記者公會以往只淪為摸彩聯誼的性質，解嚴後新聞事業人員的工會可望蓬勃發展，一來可以保障其權益、工作環境及自主權，二來可以免除行政干預。「勞基法」尤應切實實徹。
－－民國四十七年修訂「出版法」，賦行政主管官署以重大處分權，包括撤銷登記在內(第三十六、四十、四十一條)，引起海內外軒然大波。事實證明這些條款政府只「備而不用」，如今連更大的「備而不用」的「戒嚴法」都已解除，「出版法」更沒有理由不順應潮流，將撤銷登記等重大基本人權(見「憲法」第十一條)交由司法程序進行。讓行政歸行政，司法歸司法。
－－「廣電法」規定新聞局有權吊銷電台執照(第四十條)，不妥，理由同上。
－－「出版法施行細則」踰越母法的條款應一併修正或取消。第二十七條作為報禁的根據，尤屬違憲，並與「中央法規標準法」第五條牴觸(關於人民之權利義務者應以法律定之)，應該馬上廢除。
－－「出版法」應增加反壟斷條款，刻不容緩。
－－「出版法」應增加保障隱私權條款。
－－「出版法」應增加「公正評論權」條款。
－－「出版法」應增加記者有權不透露消息來源條款，但為維持國家安全與社會治安所必要者除外。
－－「出版法」及「廣電法」皆未規範廣告內容，應該及時立法補救。廣告內容對未成年兒童而言，其影響力比一般新聞或節目有過之無不及。不誠實廣告亦應以法律制裁之，以維護消費者權益。
－－「出版法」應提高更正辯駁權的罰則(第三十八條)。
－－「出版法」應硬性規定報紙刊登讀者投書，「廣電法」應硬性規定電台和電視台提供時段給社會大眾發表不同的意見。
香港是一面鏡子
－－「出版法」應明白規定媒介有義務刊登、播放新聞評議會的決議，否則重罰之。道德自律已清清楚楚寫入「中國記者信條」及各種道德規範裡，但多年來講歸講，做歸做。道德制裁行不通，只好行使公權力。
－－「出版法」應援引「廣電法」第十四條之一，抽取報社廣告盈餘，成立「新聞自由基金會」，相當於「廣播電視基金」。
「新聞自由基金會」乃非牟利性中介財團法人，由社會素負清望的公正人士主持，由它撥款資助新聞評議會、平民法律中心及新聞專業雜誌(類似「哥倫比亞新聞評論」)。這不是激進的作法，「廣電基金」已有先例在前；這只不過是「取諸社會，用諸社會」，接受社會力量監督的第一步。
報禁政策把台灣報業的遊戲規則扭曲了三十六年。如今就要解禁了，我們鼓掌歡迎，但政府如何重建遊戲規則呢？
香港集新聞自由與法治原則之大成，對台灣來說，雖然不能全面移植，卻是一面好鏡子。香港能，台灣難道不能？
(李金銓任教於美國明尼蘇達大學新聞及大眾傳播學院)
