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誰是政府團隊作戰的新贏家?

文 / 袁孝康    
1999-12-01
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誰是政府團隊作戰的新贏家?
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世紀之交,亞洲金融風暴剛過,浩劫後的台灣餘悸猶存,地方加速貌變的腳步,雖然一時踉蹌,仍堅定地踏著。

一波波的天災人禍,其實也考驗著地方的行政協調和危機處理能力。《亞洲週刊》(Asiaweek)在去年金融風暴過後,對亞洲各大城市的調查報導中就指出,一個優異的城市必須學習「與危機共處」(learn to live with crisis)和滿足市民的需求(meet the demands of their citizens)。要有效率地協調行政系統和處理危急狀況來滿足市民的需求,團隊合作是不可缺少的。

精省後,縣市競爭進入新戰國時代,不論是過去的省政府團隊,或是現在的行政院團隊、市政府團隊或縣政府團隊,從中央到地方都高喊「執政團隊」的態勢就可以看出,「整體作戰」在現今執政競賽中的重要性。

盤根錯節、數十年積累下來的縣市政問題,往往都不是一朝一夕可以改變的結構性問題。所以,如果單從某一個固定的時點來審視縣市政府團隊的績效,將只能呈現縣市數十年來長期積累的結果,並無法呈顯出現今執政團隊的努力。

因此,為了更貼近縣市的變化脈動,《遠見》雜誌蒐集了民國八十五到八十七年的資料,將縣市政府團隊的績效以兩個年度之間變化的「成長比率」來加以檢視。

然而,成長、發展與進步的基準是什麼?引領企盼好生活的縣市居民希望百里侯們交出一張什麼樣的成績單?

今年,「縣市政府團隊成長績效調查」選擇了《遠見》「九八年民情報告」民調中,分別高居「民眾認為最迫切需要解決的問題」前三名的「環保」「交通」和「治安」問題、攸關地方施政品質的「財政活力」和「行政效率」,以及與民眾教育和精神生活息息相關的「教育文化」問題,以「財政活力」「行政效率」「交通管理」「社會安全」「環境友善」和「教育文化」六個面向來呈現二十三縣市政府團隊績效的成長風貌。

此外,都會地區和非都會地區的城鄉區位特性不同,縣市發展情況有較大的差距,所以我們也將二十三縣市區分為都會地區與非都會地區兩組,分別評比。(見二六二頁表三、二六六頁表四)

增加地方稅收活化財政

「財政為庶政之母」,在即將邁入二十一世紀的今天,良好的「財務規劃」不論對於個人的生涯規劃、企業營運或政府運作來說,都是最基本而重要的。從近年來,部分縣市政府屢屢面臨發不出薪水的窘境來看,除了凸顯出沒有財政權的縣市財政逐漸惡化之外,縣市政府在自身財務結構調整、開源和節流上的努力也令人關注。

在《遠見》的定義中,我們從縣市的「財政結構」和「開源」「節流」三方面,觀察各縣市在財政活力上團隊績效的成長與表現。

從「收入面」來看縣市財政結構,中央撥補的統籌分配稅款、補助款和地方稅收,分別是縣市政府財政收入的三根大梁柱。如何降低對於統籌分配稅款和補助財源倚賴的「財政結構」問題,增加地方稅收,諸如占地方稅收大宗的土地增值稅、規費收入等「開源」問題,以及如何降低公共債務比率的「開源+節流」問題,是亟待縣市政府團隊努力的財政目標。

因此,財政活力的部分包括「補助收入占歲入比」「統籌分配稅占歲入比」「土地公告現值調幅」「規費與罰款收入」和「公共債務累計未償還餘額占歲出比」等五項指標。

從民國八十六、八十七年間的成長率來觀察這五項指標,都會地區財政活力最高的是台中市與台北市(見二六二頁表三);非都會地區則是以彰化縣成效較好(見二六六頁表四)。台中市和彰化縣成功的主因是「土地公告現值調幅」提高,稅賦增加,而台北市則是「規費與罰款收入」增加,以及「公共債務累計未償還餘額占歲出比」降低。

提升行政效率非夢事

去年底,一支政令宣導短片中,一個小學生滿臉哀愁地在黑板上寫下一大堆「我不要再作夢了」的句子,旁白黎明柔則以低沈的聲調說出,花蓮海洋公園的興建需要蓋上政府相關單位八百一十七個圖章,推動「政府再造」、精簡行政作業流程的確有其急切性。

長期以來,公家機關的無效率以及各種關係民眾生活事務的行政作業手續繁冗、公務人員態度不佳的問題,一直深受民眾詬病。近幾年來,政府積極推動「政府再造」「電子化政府」和「行政單一窗口」,希望藉由精簡組織、電腦化和簡化行政流程來提高行政品質和效率。

提高行政效率是施政上的當務之急。在「行政效率」這個面向上,《遠見》選擇了縣市政府的「業務支出與人事支出比」來凸顯政府機構中「有事沒人做,有人沒事做」的工作效能問題,和「每一公務人員服務人口數」的服務品質問題,以及與民眾日常生活息息相關的戶政及建管執照審核的「每一戶政人員為民服務件數」和「建築管理各項執照核發速度」等四項指標。

從行政效率的績效成長情形看來,都會地區以新竹市表現最好,非都會地區中則以雲林縣表現較優(見二六二頁表三、二六六頁表四)。其中新竹市以降低「每一公務人員服務人口數」的服務品質表現和「每一戶政人員為民服務件數」成長率高等因素,脫穎而出;雲林縣則以「建築管理各項執照核發速度」提升比率最大,拔得頭籌。

交通管理需要再規劃

好的市政規劃,往往是一個城市可以順暢運作的原因;好的交通規劃,則可以讓交通順暢,提高行的安全。《遠見》「九八年民情報告」民調中,二十三個縣市有高達十八個縣市民眾認為「交通」是該縣市中最迫切需要解決的問題,透露出縣市政府的交通管理的成效並不彰顯。多年參與城市規劃的淡江大學建築系副教授曾旭正則認為,大多數縣市不太重視「規劃」,是縣市施政沒效率、沒效果的主因。

在「交通管理」的面向中,我們以具有縣市交通安全指標作用的「機動車輛肇事率」「車輛肇事死亡率」「機動車輛密度」、關係交通規劃的「小客車平均停車位數」和縣市政府視為棘手問題的砂石車管理——「砂石車違規取締件數」等五個指標的變化情形,來標示縣市政府交通管理的良窳。

綜合這五個指標,在交通管理面向上的各縣市表現看來,非都會地區以「機動車輛肇事率」降低最多及「小客車平均停車位數」增加率最高的彰化縣表現比較突出(見二六六頁表四);在都會地區中則以「車輛肇事死亡率」降低比率最多、安全係數高的嘉義市,整體表現較佳(見二六二頁表三)。

「民風純」和「治安好」打造社會安全

現實生活中,民眾對黑道深惡痛覺。在《遠見》「九八年民情報告」的民調也顯示,在二十三縣市當中,「治安問題」位居民眾認為最迫切需要解決問題的第三名。治安問題對社會安全影響至鉅,但是對於要自己編預算、卻沒有警察人事權的百里侯來說,是縣市政府團隊績效的困難考驗。

在「社會安全」的面向上,《遠見》今年以縣市治安管理成效的「竊盜案破獲率」「刑案破獲率」「少年犯罪率」以及和性暴力相關的「暴力犯罪破獲率」四個指標,加上在台灣地區常常造成重大傷亡的火災——「每百萬人火災傷亡人數」和近年來層出不窮的「受虐兒發生率」,共六個指標來呈現縣市社會安全的管理成效。

從各縣市的成長績效看來,都會型縣市以各方面都有均質表現的基隆市,名列前茅;非都會型縣市則以民風淳樸、治安良好的新竹縣奪魁(見二六六頁表四)。

環境的友善需要好山好水

《遠見》「九八年民情報告」的民調中,「環保問題」高居民眾眼中最迫切需要解決問題的第二位。曾幾何時,百年前葡萄牙人眼中的「福爾摩莎」美麗之島,在經濟掛帥的政策發展下,卻成了窮山惡水、不適人居的不友善環境,人們為了過日子,卻失去了好生活。

由於友善的環境必然也是健康的,所以友善的環境是環保的,也是健康的。據此,在「環境友善」的面向中《遠見》以「平均每人環保支出」「每月平均落塵量」「縣市人口數與清潔人員數比」「公害陳情件數與人口數比」「法定傳染病發生率」「事業廢水污染源改善率」等六項指標呈現縣市「環境友善」的風貌。

在八十六、八十七年的成長表現中,台南市在都會地區中,以「公害陳情件數增加率」低和「事業廢水污染源改善率」高,在「環境友善」的績效表現不俗(見二六二頁表三);台中縣則在非都會地區中,以「每月平均落塵量」增加率低和「事業廢水污染源改善率」高,在十六個縣中相對傑出(見二六八頁表四)。

「小而精緻」的教育文化

從普及率上來看,台灣的基礎教育與歐美國家相比並不遜色,但是,國民中小學一班動輒數十人的教學方式,則使教學品質相對低落。四一○教改發起人、台大數學系教授黃武雄幾年前曾指出,台灣用一種廉價的方式在辦教育,使得教學沒品質。

這幾年來,為了提升教學品質,縣市政府在國中小學「小班小校」上做出的努力,則是民眾有目共睹的。

在「教育文化」的面向上,《遠見》定義「教科文支出占歲出比」「托兒所收托率」「國中小學每班學生數」「藝文活動展演次數」「國中小學生師比」和「中輟生發生率」等六項指標,來觀察二十三縣市政府團隊在教育文化方面的績效。

根據這些指標,縣市政府的表現中,非都會地區方面,近年來因舉辦「矮靈祭」而聲名大噪的新竹縣,在推動藝文展演活動上有長足進步,使得教育文化上表現不錯(見二六八頁表四);在都會地區方面,嘉義市則是以較均質的表現而領先(見二六二頁表三)。

政府團隊績效誰最高?

綜合六大面向、三十二個指標,從八十六、八十七兩年觀察,台灣二十三縣市政府團隊績效,誰的成長率最高?

在七個都會區方面,每項指標的第一名,我們給與一個績效標記。統計結果發現,台中市獲得九個績效標記,是七個都會區中得分最高的,其次是高雄市,獲得五個績效標記(見二五六頁表一)。

在十六個非都會地區,我們給與每項指標的第一名與第二名績效標記。綜合結果發現,在社會安全、環境友善和教育文化都有不錯表現的台東縣,獲得八個績效標記為最高,其次則是獲得七個績效標記的新竹縣(見二五六頁表二)。

基本上,「成長」是相對的意義,縣市長們的熱情和縣市政府團隊的努力必須加以肯定,一如台大城鄉所教授夏鑄九所說,「地方政府即使能力不足,也都很想做事。」

台灣的生猛活力,使縣市城鄉風貌一年數變。今年的結果只代表過去兩年台灣二十三縣市的相互比較,由於還是有許多找不到的指標,使我們仍無法站上世界的舞台與其他城市進行比較,這也是台灣各縣市政府團隊尚未觸及而可以努力的地方。

數字及調查方法

《遠見》雜誌「一九九九縣市政府團隊成長績效調查」,為凸顯縣市政府團隊施政成效應同時「切合市民需求」(meet the demands of their citizens)的原則,參考《遠見》「九八民情報告」的民調結果,選出六個面向、三十二項縣市政府施政指標。針對台灣地區二十三縣市,我們蒐集了近三年來各縣市的資料,並進行「成長」趨勢比較。

 「縣市政府團隊成長績效調查」為「成長率」的評比。《遠見》調查的基本邏輯是:先和自己比較,再和其他縣市比較。《遠見》的做法是:先和自己比較,將各縣市的成長比率「標準化」。也就是先在兩個年度間,求得各個縣市「相對於自己」前一年度表現的成長比率,再將此一「成長比率」放在二十三縣市的天平上互相比較。

以「86-87年」新竹縣的「少年犯罪率」為例。新竹縣八十六、八十七年少年犯罪率分別是「每十萬名少年中有一五○六.○八人犯罪」和「每十萬名少年中有一三六八.九七人犯罪」,所以兩年間,新竹縣「少年犯罪率」每十萬人減少了一三七.一一人,降低的比率在十六個非都會型縣市中排名第三。

此外,新竹縣在「竊盜案破獲率」「刑案破獲率」「每百萬人火災傷亡人數」「受虐兒發生率」和「暴力犯罪發生率」的成長表現名次分別是:第一名、第一名、第二名、第七名、第二名。

最後,新竹縣在「社會安全」六項指標加總後的平均名次是二.六七名,在非都會型城市中,新竹縣就以二.六七的最低名次取得第一。

再以「86-87年」高雄市的「砂石車違規取締件數」指標為例。高雄市八十六、八十七年取締件數分別是兩千七百一十三件和五千零五件,以八十六年為基準,兩年間成長比率為八四.五%,這個比率在七個都會型城市的比較中,排名「第一」。

相同的方式,可找出高雄市在「交通管理」其他四個指標的「名次」,得出五項指標的平均名次是四.○○,再與其他都會型城市比較後,可以得出高雄市在「交通管理」方面排名第四。(袁孝康)(調查小組成員:袁孝康、彭慧蕙、陳子鈺)

本文出自 1999 / 12 月號

第162期遠見雜誌

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