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ECFA

推動兩岸經濟合作
文 / 許綠芸    
2011-04-21
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ECFA
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近幾個月來, 掀起台灣政壇熱烈討論的CECA 或ECFA 問題持續延燒,不論朝野民代,或是專家學者、企業代表都紛紛跳出來表達意見,贊成與反對聲浪四起,至今仍餘波蕩漾。然而,仍有許多民眾不了解CECA 是什麼。

緊接著,總統府與行政院在2 月決議將CECA改名「ECFA」,更讓民眾一頭霧水,遑論還要進一步決定自己該贊成還是反對了。

CECA,全名為「Comprehensive Economic Cooperation Agreement」,中文稱做「綜合性經濟合作協議」,ECFA(Economic Cooperation Framework Agreement)則是「兩岸經濟協議」的簡稱。

無論CECA 或ECFA,其實都與國際政治經濟局勢緊密連動。其中重要的兩個經貿體系參考範例,一是WTO 的多邊貿易體系,另一是「東南亞國協(簡稱東協,ASEAN)」的「東協加一」所代表的雙邊自由貿易。

合作尋找經貿活路

二次世界大戰後,包括美國在內的工業發展國家,有鑑於深受他國高關稅貿易保護主義所苦,產品喪失出口的機會,造成國內經濟發展的延遲,美國率先建議成立國際貿易組織,參與國須在多邊基礎下,相互削減關稅,這便是1946 年成立「關稅暨貿易總協定(GATT)」的由來,而1993 年「GATT」更名,成為現今為人熟知的「WTO」(世界貿易組織)。

WTO 的最重要原則之一,就是「最惠國待遇」,所有會員國簽訂的貿易協定內容,適用WTO 全體成員,當兩個會員國出現貿易收支不平衡的現象,就必須從多國間的利益平衡考量。

後來,美、英等國大力推動WTO 的「多邊經貿體系」,成員迅速增至150 餘國。經過8 個回合談判,有效強化國際貿易規範、降低關稅,並減少許多非關稅貿易障礙。

然而, 自2001 年起,WTO 的「杜哈回合」(Doha Round)談判卻一再面臨破局困境。

杜哈回合 遭遇合作難題

WTO 談判採用「整批交易」模式,各議題達成協議後,便整合為一套最終法案由成員簽署,共同遵行。只是,會員國貧富水準不一,彼此的利益衝突在談判細目上被凸顯,談判可能因此陷入僵局,杜哈回合便因此遲遲無法皆大歡喜,達成共識。

雖然WTO 所代表的「多邊經貿體系」,在杜哈回合一再受阻,卻不表示國際間的經貿合作也停滯不前,各國反而表現務實精神,隨即發展出區域整合與「雙邊經貿協定」,化解WTO 困境。

WTO 對雙邊經貿協定也有明文規定。簽訂雙邊經貿協定的雙方(包括國家或關稅領域),需以「自由貿易區」(Free Trade Area,簡稱FTA)或「關稅同盟」為目標,在10 年內完成步驟並實行,以滿足WTO 零關稅障礙的最終目標。

當雙邊貿易協定在國際間如火如荼地發展時,由於台灣與亞洲各國經貿關係的密切程度,「東協加一」的簽訂,便成為台灣關切的議題。

杜哈回合停滯 台灣經貿受影響

「東協加一」是東協各國與非會員國(如中國、日、韓、紐、澳等)為進行自由貿易,所簽訂的自由貿易協定(Free Trade Agreement, 亦簡稱FTA), 對促進亞洲區域經貿整合極有助益。

1961 年成立的東協,目前成員國共有馬來西亞、泰國、菲律賓、新加坡、印尼、汶萊、越南、緬甸、寮國及柬埔寨共10 國。成立初衷與經貿合作無關,而是合力抵制區域內共產勢力的興起。

1990 年代以後,東協改以「零關稅」的經貿共同體為目標,更為因應WTO 多邊經貿體系的停滯,中國、日、韓、紐、澳等國簽訂「東協加一」協定,朝雙方零關稅的方向前進。

而政府近日拋出的「CECA 議題」,部分便來自中國與東協簽訂的「東協加一」,即將在2010 年生效的現實壓力。

東協近年陸續與亞洲國家簽訂雙邊自由貿易協定,彼此享有零關稅優惠,降低進出口成本,有效提高國內企業向外投資的意願。而2001 年加入WTO 的台灣,卻因遇上停滯不前的杜哈回合,而無法在多邊經貿體系的保護傘下,享有與關鍵貿易國家減免關稅的正面效益。

同時,國際雙邊自由貿易浪潮高漲,台灣卻被排除在南亞自由貿易區之外,眼見運作日期迫在眉睫,政府於是著手與其他國家(包括中國)簽訂雙邊自由經貿協定的準備。

英文縮寫名稱 國際通用

事實上,CECA、CEPA、FTA(自由貿易協定)等名稱,都是關稅領域(如歐盟、東協等)或國家間,為簽訂雙邊經貿合作的協定名稱,如日本慣與他國簽訂「EPA」等,而此類協定的原則仍依循WTO「需在時限內完成自由貿易區」的前提規範。

此回台灣與中國簽訂自由貿易區的做法,則計劃採兩階段進行,先展開代表兩岸經貿合作的架構協定(ECFA)細目談判,明定框架細目,並依照WTO 規範,以成立自由貿易區為目標。

而每當WTO 進行回合談判,會場外總有許多抗議團體聚集,訴求取消自由貿易協定的簽訂,因為它會造成特定產業的巨大損傷。

自由貿易 並非絕對得利

對於這個疑慮,提倡自由經濟主義的學者李嘉圖(David Ricardo),早在18 世紀提出「比較利益」的解答。國家進行貿易行為,若以雙方僅一方得利的「絕對利益」來思考,必然會有一方受害,但是自由貿易的重要原則之一,是追求雙贏的「比較利益」,例如台灣製造業比歐美強,等於擁有相對其他國家的優勢,經由低關稅的進出口,則可產生為國內產業截長補短的效果,促進經濟發展。

「自由貿易」絕非「百利無一害」,國內各產業並非利益均霑,國家須找到自身具有相對競爭力的產業,並為受損產業設想配套措施,如減稅、補助、輔導轉型。面對談判主體時,如何統整出自身與對方的比較利益、堅持的立場與可能停損點的設定,需要縝密準備,才能造成「多贏」的結果。

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