民國四十年代，政府規畫了三個美麗的新市鎮：三重、永和與中興新村，計畫中，它們是低人口密度，結合生活、工作與休閒的「花園城市(garden city)」。
時至今日，已經很難把鐵工廠林立、電鍍廢水令人掩鼻的三重，和「花園」聯想在一起；也無法想像，原本有七處公園的永和，如今僅存一處和高懸分隔島上灰頭土臉的花籃。被喻為「一鍋滾水下一把麵」的交通，讓許多計程車司機視為畏途。學界總是戲稱：「誰能把永和搞好，就有資格拿諾貝爾獎。」
美好藍圖空留遺憾，背後總有幾任地方首長「大魄力」推動開發的手。正如同許多人記憶當中，有著燦爛鳳凰花、古運河與曲徑小巷的台灣第一古都台南市，而今，樹砍了，曲徑開成大馬路，古運河填起一段蓋商城，正好阻隔河上的落日景觀，商場裡菌集著電動玩具店。
改變台南面容的幾任首長被各界英雄般的稱頌，仍在耳邊。
「台南的特色是文化，強要發展成消費城市，怎麼可能比得過台中、台北？」台灣省政府住宅及都市發展局科長王鴻裕惋惜台南「錯誤的角色定位」：「如果不是這樣，外國朋友來，我一定帶他去台南看看。」
城市一個樣
台南並非特例。從來，「馬路＋工業＋人潮」就是判斷政績良窳的主要指標。於是，地方首長或者迎合民眾期待發展的心情，讓政績短期彰顯，或者企圖從建設中分得一杯羹，爭先恐後地辦理一期又一期的土地重畫。平整開闊的土地，紛紛淪為特種營業場所的聚落；筆直寬敞的馬路，吸引飆車族入夜後呼嘯而過。在許多工業區裡，因產業外移閒置大量空廠房，然而，地方政府視若無睹般地新建起一座座的工業區。
無論城鄉，人和土地的情感，淡薄到幾乎僅餘漲價變賣的掠奪關係。
追本溯源，「幾十年來，中央政府施政一切為國民生產毛額(GNP)成長，忽視生活和環境的價值。」台大城鄉所教授夏鑄九分析，由於中央控制絕大多數的資源，將單一價值觀強加地方，「地方政府只能稱為中央的派出所，根本談不上自主。」
中央集權、卻沒有貫徹的能力，造成各縣市隨著首長「開發至上」的主流基調，自生自滅。
早在民國六十八年，政府便擬定台灣綜合開發計畫與區域發展計畫，依照各縣市的條件，給予不同的定位。然而，事隔七年後，時任宜蘭縣長的陳定南手持計畫反對六輕設於宜蘭時，中央官員一句「區域發展計畫並沒有強制力」，凸顯了規畫形同虛文的事實。
走過沒有因地制宜的自主發展，只有「建設反共復國基地」籠統任務的年代，如今，多數縣市面貌模糊。驅車在省道走一遭，如果不看路標，分不清身處彰化或雲林，屏東或高雄。一個國家所應有的城市層級結構(全國中心、區域中心、地方中心)，在台灣功能卻無法顯現，「每個城市都長得一個樣子，店面狹窄、街道凌亂。」成大都市計畫研究所教授姜渝生形容。
缺乏參與感的發展，讓民眾對家鄉事務逐漸冷漠。「如果居民失去identity(身分識別)，對鄉土沒有親暱的感情，怎麼會疼惜它？這個地方又怎麼會有特色？」台南縣籍立法委員蘇煥智沈痛地反問。
讓人民作主
疏離感，使居民坐視或參與家園環境遭破壞，當台灣遭逢產業升級的瓶頸，必須以知識密集取代勞力密集時，才忽然警醒，建立良好的生活環境，對於發展知識密集產業是多麼迫切而關鍵。當台灣面對全球的競爭壓力，老舊的政府機器無法承載日益繁複的新業務，必須藉助民間力量以提升行政效能，才猛然發現，由於欠缺參與式民主的互動經驗，民間和政府之間的鴻溝大到難以對話。
終於，解嚴之後的第九個年頭，地方自主意識逐漸萌芽。
當「宜蘭經驗」成為縣市經營成效的領導品牌，部分地方首長開始仿效宜蘭整治冬山河「用規畫案換錢」的作法，向中央與省政府爭取經費；當新竹成為世界資訊產業的重鎮，台南縣與高雄縣由首長帶頭，全力爭取第二個科學園區進駐，圓一個「科技縣」的跨世紀大夢。
不再只甘於「模範省」的一隅，在本刊的年度調查中，二十三縣市首長都根據自己的家鄉優勢，尋找發展定位(見四八頁表一)，有文化科技(新竹縣市、台南縣市、宜蘭縣、高雄縣)，也有觀光(花蓮縣、台東縣、南投縣、屏東縣)，有高遠如亞太營運中心(台北市、台中市、嘉義縣)，也有務實的地方生活中心(嘉義市)。
儘管在任時間長短不一，首長的定位也多有具體成果與後續計畫(見五０頁表二)，雖然硬體建設仍占去大半，但部分首長也開始著眼文化建設與環境保育。無論周延與否，如果這些目前大多仍僅止於官方事務的計畫，真能凝聚成鄉親的共識、齊力落實，台灣二十三縣市將不再是統一的臉孔。
讓共同遠景走出地方政府大門，必須建立起參與式民主的機制。
從世界潮流來看，一方面由於區域經濟興起，國家角色弱化，另一方面，分散式授權管理已成為組織提升效率的再造之方，將自主權歸還地方，已勢在必行。「無論是企業或政府，中央集權沒有現存成功的案例，除了像新加坡這樣規模的城市國家。」政大科技管理研究所教授李仁芳分析。
從常理來看，誰最清楚一個地方有什麼？誰最願意周延地思考這個地方要什麼？誰做的決定最能讓成員全力以赴地執行？毫無疑問地，是住在這塊土地上的人。許多人憂慮，在現有派系主宰地方選舉的情況下，地方自治將成為黑道與財團的保護傘，然而，擺在眼前的現實是，派系與黑金同樣已經滲入中央政府決策，而民眾對中央決策所能施力的距離，更加遙遠。
「地方政府最接近民眾，是最有機會讓社會力穿透的官僚機構。」夏鑄九表示，地方自治將是台灣未來五到十年最重要的事：「只有讓人民自己作主，台灣的經濟發展才能帶來適合人生活的環境。」
整合在地知識力
讓社會力穿透政府組織，整合在地知識力是重要的環節。
李仁芳舉德國的科技邦－－巴登吳登堡(Baden Wurttemberg)為例，這個占全德機械、電子、汽車工業總生產總值半數以上的地區，聚集著四十七個與地方產業相關的大型研究所，產業發展方向都是由當地政府、企業與研究機構切合當地需求、共同擬定。
反觀台灣，地方完全不能決定要發展什麼產業，「所謂產官學，都是中央的官員，多數是台北的學者，對地方實際情況難免有隔閡。」李仁芳認為，台灣各地的產業聚落，已然形成競爭理論所謂「群聚(cluster)」的優勢，如果要因應地方產業發展，類似工研院這樣的研究機構應該散布在台灣各地，例如，將機械研究所設在台中，生物科技研究機構設在台南，高雄則是石化研究的重鎮。而有企圖心的地方首長，也應該針對各地的優勢產業，將學界所長結合企業所需，為地方帶來財富。
「並不是只生產電腦才叫科技城，每一種技術都有深化的可能。」李仁芳強調，今天在全球的經濟戰場上，速度已成決勝關鍵，美國汽車廠因與協力廠間相距動輒四、五百公里，便被協力體系在方圓五十公里以內的日本汽車廠逼得節節敗退，如果台灣的學術機構能就近支援，對企業追求速度與技術的深化，都將有極大助益。
現實的景象是，儘管各縣市首長爭破頭爭取大學的設立，但如今在各地如雨後春筍般的大學，卻僅僅為地方帶來學生消費人口和垃圾，對地方公共事務並未產生連結。
學界都清楚，嘉義中正大學三年換掉一批教授，即使在學術根基扎根較久的新竹與台南，「清大和交大的老師，受邀參與當地事務的，十個手指頭就數完了，至於成大的教授，大概一隻手就夠了。」清大藝術中心主任彭明輝無奈指出。
期待家園生命力
在宜蘭如今風光舉辦「世界十大名校划船比賽」的背後，許多人可能不知道，一所大學都沒有的宜蘭，當年如何力邀外地學者進行長期田野調查，才形成今天粗具成效的規畫。許多地方首長不願忍受學者直言，讓既有的學術資源冷落，甚至把該公諸鄉親的規畫案，列為「極機密」檔案。
地方政府棄置的知識力，還不僅止於學院，各縣市文化研究或鳥會等社團組織，和地方政府同樣疏離，地方環保團體從來無緣參與環境影響評估，甚至彼此對立。
「多數地方首長重視的民間「團體」，大概只有樁腳。」一位學者感慨，台灣若只停留在選舉式民主，不能引進民間力量，追求地方自治的理想仍是緣木求魚。
將民間力量引進政府機制，兩者同享其利。例如將公園交給社區早覺會管理，使退休老人精神有所寄託，政府只要補助一點經費，就不用專責單位四處疲於奔命。 事實上，在許多地方，市民自主意識已然形成，地方政府只需要導引，家園將有不同風貌。例如，台南市二十一世紀都市發展協會正發動一千株鳳凰樹苗的認養活動，想像這些樹苗綠蔭枝成、花紅燦爛的景觀，獨一無二的台南彷彿重現世人面前。
台灣並不需要二十三條冬山河，但期待不同風姿、可休憩的清流貫穿鄉土；台灣也不需要二十三個新竹科學園區，但期待有紡織之鄉、機械重鎮、農業科技中心……，在世界地圖上光芒四射。
期待台灣重現人土相依的家園生命力。
