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縣市特色競爭--一九九六民情報告

文 / 林文玲    
1996-11-15
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縣市特色競爭--一九九六民情報告
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民國四十年代,政府規畫了三個美麗的新市鎮:三重、永和與中興新村,計畫中,它們是低人口密度,結合生活、工作與休閒的「花園城市(garden city)」。

時至今日,已經很難把鐵工廠林立、電鍍廢水令人掩鼻的三重,和「花園」聯想在一起;也無法想像,原本有七處公園的永和,如今僅存一處和高懸分隔島上灰頭土臉的花籃。被喻為「一鍋滾水下一把麵」的交通,讓許多計程車司機視為畏途。學界總是戲稱:「誰能把永和搞好,就有資格拿諾貝爾獎。」

美好藍圖空留遺憾,背後總有幾任地方首長「大魄力」推動開發的手。正如同許多人記憶當中,有著燦爛鳳凰花、古運河與曲徑小巷的台灣第一古都台南市,而今,樹砍了,曲徑開成大馬路,古運河填起一段蓋商城,正好阻隔河上的落日景觀,商場裡菌集著電動玩具店。

改變台南面容的幾任首長被各界英雄般的稱頌,仍在耳邊。

「台南的特色是文化,強要發展成消費城市,怎麼可能比得過台中、台北?」台灣省政府住宅及都市發展局科長王鴻裕惋惜台南「錯誤的角色定位」:「如果不是這樣,外國朋友來,我一定帶他去台南看看。」

城市一個樣

台南並非特例。從來,「馬路+工業+人潮」就是判斷政績良窳的主要指標。於是,地方首長或者迎合民眾期待發展的心情,讓政績短期彰顯,或者企圖從建設中分得一杯羹,爭先恐後地辦理一期又一期的土地重畫。平整開闊的土地,紛紛淪為特種營業場所的聚落;筆直寬敞的馬路,吸引飆車族入夜後呼嘯而過。在許多工業區裡,因產業外移閒置大量空廠房,然而,地方政府視若無睹般地新建起一座座的工業區。

無論城鄉,人和土地的情感,淡薄到幾乎僅餘漲價變賣的掠奪關係。

追本溯源,「幾十年來,中央政府施政一切為國民生產毛額(GNP)成長,忽視生活和環境的價值。」台大城鄉所教授夏鑄九分析,由於中央控制絕大多數的資源,將單一價值觀強加地方,「地方政府只能稱為中央的派出所,根本談不上自主。」

中央集權、卻沒有貫徹的能力,造成各縣市隨著首長「開發至上」的主流基調,自生自滅。

早在民國六十八年,政府便擬定台灣綜合開發計畫與區域發展計畫,依照各縣市的條件,給予不同的定位。然而,事隔七年後,時任宜蘭縣長的陳定南手持計畫反對六輕設於宜蘭時,中央官員一句「區域發展計畫並沒有強制力」,凸顯了規畫形同虛文的事實。

走過沒有因地制宜的自主發展,只有「建設反共復國基地」籠統任務的年代,如今,多數縣市面貌模糊。驅車在省道走一遭,如果不看路標,分不清身處彰化或雲林,屏東或高雄。一個國家所應有的城市層級結構(全國中心、區域中心、地方中心),在台灣功能卻無法顯現,「每個城市都長得一個樣子,店面狹窄、街道凌亂。」成大都市計畫研究所教授姜渝生形容。

缺乏參與感的發展,讓民眾對家鄉事務逐漸冷漠。「如果居民失去identity(身分識別),對鄉土沒有親暱的感情,怎麼會疼惜它?這個地方又怎麼會有特色?」台南縣籍立法委員蘇煥智沈痛地反問。

讓人民作主

疏離感,使居民坐視或參與家園環境遭破壞,當台灣遭逢產業升級的瓶頸,必須以知識密集取代勞力密集時,才忽然警醒,建立良好的生活環境,對於發展知識密集產業是多麼迫切而關鍵。當台灣面對全球的競爭壓力,老舊的政府機器無法承載日益繁複的新業務,必須藉助民間力量以提升行政效能,才猛然發現,由於欠缺參與式民主的互動經驗,民間和政府之間的鴻溝大到難以對話。

終於,解嚴之後的第九個年頭,地方自主意識逐漸萌芽。

當「宜蘭經驗」成為縣市經營成效的領導品牌,部分地方首長開始仿效宜蘭整治冬山河「用規畫案換錢」的作法,向中央與省政府爭取經費;當新竹成為世界資訊產業的重鎮,台南縣與高雄縣由首長帶頭,全力爭取第二個科學園區進駐,圓一個「科技縣」的跨世紀大夢。

不再只甘於「模範省」的一隅,在本刊的年度調查中,二十三縣市首長都根據自己的家鄉優勢,尋找發展定位(見四八頁表一),有文化科技(新竹縣市、台南縣市、宜蘭縣、高雄縣),也有觀光(花蓮縣、台東縣、南投縣、屏東縣),有高遠如亞太營運中心(台北市、台中市、嘉義縣),也有務實的地方生活中心(嘉義市)。

儘管在任時間長短不一,首長的定位也多有具體成果與後續計畫(見五0頁表二),雖然硬體建設仍占去大半,但部分首長也開始著眼文化建設與環境保育。無論周延與否,如果這些目前大多仍僅止於官方事務的計畫,真能凝聚成鄉親的共識、齊力落實,台灣二十三縣市將不再是統一的臉孔。

讓共同遠景走出地方政府大門,必須建立起參與式民主的機制。

從世界潮流來看,一方面由於區域經濟興起,國家角色弱化,另一方面,分散式授權管理已成為組織提升效率的再造之方,將自主權歸還地方,已勢在必行。「無論是企業或政府,中央集權沒有現存成功的案例,除了像新加坡這樣規模的城市國家。」政大科技管理研究所教授李仁芳分析。

從常理來看,誰最清楚一個地方有什麼?誰最願意周延地思考這個地方要什麼?誰做的決定最能讓成員全力以赴地執行?毫無疑問地,是住在這塊土地上的人。許多人憂慮,在現有派系主宰地方選舉的情況下,地方自治將成為黑道與財團的保護傘,然而,擺在眼前的現實是,派系與黑金同樣已經滲入中央政府決策,而民眾對中央決策所能施力的距離,更加遙遠。

「地方政府最接近民眾,是最有機會讓社會力穿透的官僚機構。」夏鑄九表示,地方自治將是台灣未來五到十年最重要的事:「只有讓人民自己作主,台灣的經濟發展才能帶來適合人生活的環境。」

整合在地知識力

讓社會力穿透政府組織,整合在地知識力是重要的環節。

李仁芳舉德國的科技邦--巴登吳登堡(Baden Wurttemberg)為例,這個占全德機械、電子、汽車工業總生產總值半數以上的地區,聚集著四十七個與地方產業相關的大型研究所,產業發展方向都是由當地政府、企業與研究機構切合當地需求、共同擬定。

反觀台灣,地方完全不能決定要發展什麼產業,「所謂產官學,都是中央的官員,多數是台北的學者,對地方實際情況難免有隔閡。」李仁芳認為,台灣各地的產業聚落,已然形成競爭理論所謂「群聚(cluster)」的優勢,如果要因應地方產業發展,類似工研院這樣的研究機構應該散布在台灣各地,例如,將機械研究所設在台中,生物科技研究機構設在台南,高雄則是石化研究的重鎮。而有企圖心的地方首長,也應該針對各地的優勢產業,將學界所長結合企業所需,為地方帶來財富。

「並不是只生產電腦才叫科技城,每一種技術都有深化的可能。」李仁芳強調,今天在全球的經濟戰場上,速度已成決勝關鍵,美國汽車廠因與協力廠間相距動輒四、五百公里,便被協力體系在方圓五十公里以內的日本汽車廠逼得節節敗退,如果台灣的學術機構能就近支援,對企業追求速度與技術的深化,都將有極大助益。

現實的景象是,儘管各縣市首長爭破頭爭取大學的設立,但如今在各地如雨後春筍般的大學,卻僅僅為地方帶來學生消費人口和垃圾,對地方公共事務並未產生連結。

學界都清楚,嘉義中正大學三年換掉一批教授,即使在學術根基扎根較久的新竹與台南,「清大和交大的老師,受邀參與當地事務的,十個手指頭就數完了,至於成大的教授,大概一隻手就夠了。」清大藝術中心主任彭明輝無奈指出。

期待家園生命力

在宜蘭如今風光舉辦「世界十大名校划船比賽」的背後,許多人可能不知道,一所大學都沒有的宜蘭,當年如何力邀外地學者進行長期田野調查,才形成今天粗具成效的規畫。許多地方首長不願忍受學者直言,讓既有的學術資源冷落,甚至把該公諸鄉親的規畫案,列為「極機密」檔案。

地方政府棄置的知識力,還不僅止於學院,各縣市文化研究或鳥會等社團組織,和地方政府同樣疏離,地方環保團體從來無緣參與環境影響評估,甚至彼此對立。

「多數地方首長重視的民間「團體」,大概只有樁腳。」一位學者感慨,台灣若只停留在選舉式民主,不能引進民間力量,追求地方自治的理想仍是緣木求魚。

將民間力量引進政府機制,兩者同享其利。例如將公園交給社區早覺會管理,使退休老人精神有所寄託,政府只要補助一點經費,就不用專責單位四處疲於奔命。 事實上,在許多地方,市民自主意識已然形成,地方政府只需要導引,家園將有不同風貌。例如,台南市二十一世紀都市發展協會正發動一千株鳳凰樹苗的認養活動,想像這些樹苗綠蔭枝成、花紅燦爛的景觀,獨一無二的台南彷彿重現世人面前。

台灣並不需要二十三條冬山河,但期待不同風姿、可休憩的清流貫穿鄉土;台灣也不需要二十三個新竹科學園區,但期待有紡織之鄉、機械重鎮、農業科技中心……,在世界地圖上光芒四射。

期待台灣重現人土相依的家園生命力。

本文出自 1996 / 12 月號

第126期遠見雜誌

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