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納吉:馬來西亞史上權力最大的首相

文 / 一流人    
2018-03-06
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納吉:馬來西亞史上權力最大的首相
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隨著 2015 年 7 月,時任副首相慕尤丁(Muhyiddin Yassin) 因為公開批評貪污醜聞連連的一馬公司而遭首相納吉革職之後, 即引發了兩個關於憲政議題的重要討論:一、慕尤丁本來在內閣穩坐第二把交椅,有份參與一馬公司成立的整個討論過程並予以支持,在內閣集體負責制精神下,豈能完全撇清最初的責任? 二、馬來西亞首相作為國家最高行政長官,其內閣權力究竟有多大?

內閣成員集體負責制

依據西敏寺議會制(Westminster Parliamentary System)的傳統,內閣成員集體負責制(Cabinet collective responsibility)為政府運作的基石,意即內閣成員集體討論、思考並决定政府的政策或方針,最終也對此集體負責。

討論過程中,各別內閣部長有權對某項議題提出異議或質疑,甚至試圖否决;一旦獲得內閣通過,對外則必須捍衛政府的决定。又或者某部長在重大議題的內閣討論中缺席,只要其餘內閣同僚通過决定,該部長同樣受到集體負責制的制約而必須公開表態支持。

集體負責制另一個重要的特點是對於討論的內容與過程保密,好讓部長們能够無畏無懼地辯論某項議程的利弊、提出異議。同樣的,某項議程一旦獲得內閣通過,所有內閣成員在面對國會、媒體或公衆質詢之時,有責任口徑一致地捍衛該項决定。

顯而易見,這樣一個傳統為的是確保政府的合一形象。一個政府若給人其核心成員各說各話,甚至針對某項內閣决定公開嗆聲、彼此喊話,不但予人政府分崩離析的印象,還會重創政府最高長官──總理,首長或首相──的威信。

任何部長在內閣通過某項决定之後仍舊不認同,鑒於集體負責制的慣例,可以不必主動捍衛,却必須對本身的異議保持沉默,否則就應該辭職明志,並在國會發表辭職演說,表明其反對立場的理由,說明無法繼續支持政府的原委,而國會議長也當允許國會對此展開質詢與辯論。

部長以辭職施壓首相案例

當然,在政府威信已然面對百般質疑之時,一個重量級的部長若以不同意內閣决定,甚至是首相 / 首長 / 總理的領導作風為由辭職,經常會成為超級政治炸彈,形成壓垮該弱勢政府的最後一根稻草。例如 1989 年和 1990 年,時任英國首相的柴契爾夫人(Margaret Thatcher)連續兩年面對兩位資深內閣大臣辭職,先是財相勞森(Nigel Lawson),後是副首相賀維(Geoffrey Howe)。後者在國會發表辭職演說之後,執政的保守黨旋即出現對黨魁的挑戰,最終導致柴契爾夫人黯然下臺。

在同樣實行西敏寺議會制的澳洲,更多次出現重量級內閣成員因為政策與路線分歧而挑戰總理,促成政府首腦更迭的案例。最近一次就發生在 2015 年 9 月,通訊部長藤博爾(Malcolm Turnbull)因不滿總理阿博特(Tony Abott)的領導方式,辭去內閣職務並成功挑戰執政的自由党黨魁一職而出任總理。

在印度,不同意內閣决定而辭職的部長大有人在,而對國會的集體負責制也寫進了印度的聯邦憲法第 75 條文。1967 年, 時任外交部長查格拉(Chagla)因反對總理甘地夫人(Indira Priyadarshini Gandhi)堅持全面以印地語和其他地方語言取代英語成為教學媒介語,在內閣激辯一番後因無法說服其他同僚認同而辭職 (註一)。其作法完全符合集體負責制的精神,即在積極反對該項政策不果之後,深感自己未來無法在道德上承擔其成功或失敗的責任,唯有辭職明志。

曾於 19 世紀擔任英國首相的索爾茲伯里(Lord Salisbury)如此解釋集體負責制的原則:「每一個內閣成員,只要不辭職, 就得絕對並無可挽回地負責,也無權在後來聲稱其同意不過是某個意義上的妥協,而在另一個意義上乃受到同僚說服。」(註二)換句話說,只要最終同意某項政府的决策,閣員就得義無反顧地在公開場合支持到底,斷不能模棱兩可,或曰妥協,或曰自己其實不情不願。

但集體負責制也並非鐵板一塊。在特定的重大議題上,為了維護黨的團結,首相或在野黨領袖可以選擇讓內閣或影子內閣成員持相反立場。例如 1975 年,當時執政的英國工黨就允許內閣成員在是否加入歐洲共同體(之後的歐盟)的全民公投中按各自的意向投票。同樣的,現任首相卡梅倫(David Cameron)已宣布內閣成員在 2016 年 6 月針對英國是否退出歐盟的全民公投上可以自由選擇立場,以致其內閣在這個議題上形成了正反兩股勢力,公開彼此較量。

必須說明的是,既然是集體內閣負責制,受到制約的當然就是內閣部長。如果這個原則無限延伸,甚至涵蓋了國會或州議員,就徹底違反了西敏寺議會制的民主精神。2016 年初,檳州首席部長林冠英以王敬文和謝嘉平兩位人民公正黨籍州議員在反填海動議上選擇弃權而非支持民主行動党領導的檳州政府為由, 撤掉兩人的州官聯公司職位。王謝二人在州政府之內並無任何職位,純粹按照人民代議士的立場投票。之後,憲法學者阿都阿茲(Abdul  Aziz  Bari)在接受媒體採訪時提及林冠英的做法符合集體負責制的原則,其實大錯特錯。

我們可以就州議員是否應該受委官聯公司職位辯論,但官聯公司職位畢竟不是內閣的一部分,以集體負責制的名義為革除兩人的行動護航其實是在偷換概念,混淆民衆對民主憲政的認知。事實上,阿都阿茲在其著作《馬來西亞的內閣制原則:法律與實踐》(Cabinet Principles in Malaysia: The Law and Practice)中也闡明集體負責制僅適用於內閣,沒有其他(註三)。

內閣一旦通過某項决定,而某個部長反對不果却又不辭職表態,就被視為全力支持,有義務在面對國會、媒體或民間質詢之時加以捍衛。假設該部長繼續公開質疑該項政策,一再發表與政府立場相左的言論,首相則只能動用其權限,將之革職以儆效尤,否則政府難以運作。

的確,在西敏寺議會制下,委任或革除內閣部長職位完全是首相 / 首長 / 總理的特有權限,即 prerogative,唯一的條件是成員必須來自國會,主要是下議院,但也包含了上議院。有別於總統制,西敏寺議會制下的內閣一旦組成,即刻生效,無需獲得國會核准。《馬來西亞聯邦憲法》第 43(2)(b) 條文規範了內閣的組成(Pelantikan Jemaah Menteri),而第 43(3) 條文則闡明了內閣成員集體向國會負責。西敏寺議會制的一個傳統是:一旦政府首長對某個內閣成員失去信任,後者就必須辭職,否則就被開除。

慕尤丁為何不辭職明志?

馬來西亞沒有太多內閣部長因為與首相政見不合而主動辭職的例子。1986 年,時任副首相的慕沙希旦(Musa Hitam)公開表示與首相馬哈迪出現政策分歧而請辭;2008 年,首相署部長再益伊布拉欣(Zaid Ibrahim)因不滿阿都拉政府濫用內部安全法令逮捕異議分子,憤而辭職。

早從馬哈迪執政的下半期開始(1991-2003),政治學者已經注意到行政權高度集中在首相手上,而國會或內閣皆臣服於其意志的事實(見 Diane K. Mauzy 與 R. S. Milne 的)《馬哈迪領導下的馬來西亞政治》,Malaysian Politics Under Mahathir)。韓國學者黃仁元(Hwang In-Won) 在《馬來西亞的總統式總理: 剖析馬哈迪的主導性》(Malaysia’s “Presidential Premier”: Explaining Mahathir’s Dominance)一文中認為,馬哈迪任內多次修憲,包括限制統治者的權力和規範法官的行為操守,不但無助於提升民主制衡,反而損害了行政權與司法權之間的獨立關係, 也擴大了首相的職權。(註四) 

過去兩年,一馬公司的風暴一再暴露了首相權限之大已然到了無法駕馭的地步。慕尤丁被革職後,連同馬哈迪全國游走申訴納吉之不是,却不斷被提醒從一馬公司的成立到後來發生一連串的舞弊事件,他都是內閣的第二把交椅。儘管早已洞悉一些內幕,却從來未曾辭職明志,反而在遭納吉革職之後以受害者甚至「改革者」姿態博取同情,結果並未在民間引起太大的漣漪,與因為同樣理由被開除部長職的沙菲益阿達(Shafie Apdal)同病相憐。

事實上,慕尤丁遲至 2016 年 4 月 12 日才發表文告,聲明自己一開始就認定一馬公司完全不必要,也是個騙局,還要求納吉卸職。嚴以律人,寬以待己的慕尤丁若然如此正義凜然,何以不在說服內閣失敗之後高調辭職?很明顯,慕尤丁也希望一馬公司的醜聞在日後發酵,衝擊納吉的威信,而自己或能如當初配合馬哈迪向阿都拉逼宮一般,輕易捧住瓜熟蒂落的榴梿。可惜事與願違,納吉對首相龐大權力的操縱能力實乃阿都拉所望塵莫及。

萊益斯(Rais Yatim)曾經在三位首相的內閣中擔任部長, 即馬哈迪、阿都拉和納吉。他也是馬來西亞歷史上少有能够在政務纏身之餘,仍然勤於學術創作的從政者。1987 年 4 月,他在當年萬衆矚目的巫統黨選中落敗之後,毅然辭去外交部長職(另一位是貿工部長東姑拉沙里,Tengku Razaleigh Hamzah)。萊益斯雖然沒在 2013 年的大選中上陣,選後依然獲納吉委任為部長級的文化部顧問。在他看來,馬來西亞首相權力高度集中實源於獨立前最後一位最高專員麥吉理裴(Donald MacGillivray)。當時的馬來亞因馬來亞共産黨的武裝鬥爭而處於緊急狀態,以致麥吉理裴擁有近乎絕對的行政權力。1957 年的《李特製憲委員會報告》(The Reid Commission Report 1957)於第四章中提出了內閣集體負責制,首相除了有權委任所有閣員,還具有隨時要求閣員辭職的權限。獨立以後,這些原本由殖民地最高專員享有的行政權力於是完完整整地移交給了第一任首相東姑阿都拉曼。

首相享有絕對權力的歷史背景

萊益斯的觀點是:首相從立國開始就享有絕對的權力,一個不可忽視的政治背景是在當時的馬來亞,馬來人在人數方面處於弱勢,加上馬共的「叛亂」,馬來民族主義者的目標在於能够落實其意願(to do what they want to do),而行政首長(Chief Executive)的權力則普遍被視為是確保目標得以達成的關鍵。因此,獨立之後的《聯邦憲法》首先提及最高元首委任首相,而首相再自行委任其可信賴或能輔助其行政運作之閣員。

西敏寺議會制尚有一個特點,即首相或總理雖然是最高行政領導,在內閣當中不過是所謂的「平輩之首」(primus inter pares/first among the equals),即所有閣員平起平坐,首相或總理的權限雖然稍微大些,却絕對不如總統制國家般,一切以總統馬首是瞻,因此資深或重量級部長應當扮演制衡的角色。然環顧西敏寺議會制國家,英國的柴契爾夫人和布萊爾(Tony Blair)、澳洲的霍克(Robert James Lee Hawke)、加拿大的布萊恩(Brian Mulroney)、印度的甘地夫人、新加坡的李光耀和馬來西亞的馬哈迪,基本上都在任內不斷地擴大本身的權限,淩駕內閣之上, 近乎將首相 / 總理職位總統化,後兩者在各自國家的獨斷領導作風尤其如此。

在英國和澳洲,重量級內閣部長,特別是財相或財長,通常被看作是制衡首相權力的不二人選,但萊益斯却認為馬來西亞從來沒有這樣一個制衡的傳統,因為從國家獨立開始,權力就已高度集中於首相的手上。他承認在英國的憲政歷史發展中,大憲章(Magna Carta)和普通法(Common Law)的精神獲得加强,而民衆的知情權也逐步提升。同樣的情况並未在馬來西亞出現,而歷任首相不過延續了權力不受制衡的傳統,以致他們享有其他自由世界國家領袖所不敢想像的權力。

2016 年 2 月 26 日,萊益斯在與筆者的訪談中表示,從理論上,他認同首相不應該兼任財長,因為兩個內閣當中最重要的職權集中在一個人身上,容易産生利益衝突,甚至導致錢財來源或去向不明。他回顧拉薩(Abdul Razak)和胡先翁(Hussein Onn)的時代,陳修信和東姑拉沙里分別出任財長,與首相合作無間,行政順暢。但這個傳統因為 1998 年的安華事件而被馬哈迪所打破,此後的兩個首相──阿都拉與納吉──也就順勢延續了馬哈迪在其執政最後兩年兼任財長的作風,進一步擴大了首相的行政權。在萊益斯看來,除非出現政權更迭,否則未來巫統的首相依舊會同時兼任財長一職。

其實,萊益斯在其著作《馬來西亞的內閣治理》(Cabinet Governing in Malaysia)一書中也提及這個現象,並認為出任財長的人如果沒有過度的政治野心,由不同的人擔任首相與財長當可相輔相成,一旦後者帶有政治算計,則會為國家的行政帶來極大的干擾,未必是件好事。

納吉:史上權力最大首相

誠然,一馬公司和所謂的 26 億醜聞所暴露的事實是納吉一意孤行,導致整個政府的形象於國內和國際間嚴重受損。首相的權力再大,只要內閣成員或執政聯盟議員群起反對,也不得不引咎辭職,一如英國和澳洲的案例,畢竟所謂的內閣集體負責制並不意味著閣員有義務包庇任何同僚不當的行為。但當下馬來西亞內閣和執政聯盟明知首相的品行出現了極大的問號而仍然宣誓效忠,納吉的地位於是固若金湯,唯一能促使他下臺的管道只剩大選,也不得不讓人感嘆金錢政治滲透層面之廣之密。

馬哈迪專政廿二年,表面上想將馬來人和國家現代化,提出所謂的 2020 宏願,過程之中却逐步瓦解黨內外的反對勢力,强化原已可觀的首相權力,令內閣臣服於其强大的意志,且收編原本可以發揮針砭作用的媒體、重創司法獨立。無論馬來社會或整個國家皆沉浸在虛幻的經濟美景當中,而無視體制逐一崩潰的危機。阿都拉是個既無野心亦無大志的首相,徒然擁有馬哈迪所留下的龐大權力而不知如何利用;而以凱里(Khairy Jamaluddin) 為首的所謂「四樓精英」,當時低估了馬哈迪尚存的影響力,加上安華適時引爆民間醞釀已久的不滿情緒,導致國陣於 2008 年大選在數個州屬兵敗如山倒,在聯邦國會也丟失三分二多數優勢,種種頽勢迫使阿都拉提早交班。權力移交到了納吉手上,後者却以「青出於藍更勝於藍」之勢化解所有敵對勢力,連馬哈迪亦無可奈何。

納吉的內閣一度擁有 11 名首相署部長,首相署財政開銷雖然只占了聯邦內閣總開銷的 7.6%,但根據財政部的數據,這個比例創下了十年新高,而且是 2006 年比例的近乎三倍。值得注意的是,納吉接任首相之後的頭幾年,的確嘗試削减首相署的開銷,然 2013 年大選無法為國陣贏回三分二多數優勢之後,即開始在該年底的財政預算中增加首相署的開銷,進而透過政治酬傭擴大本身對內閣的主導性。政治學者黃進發在〈滿朝皆部長:政治酬傭瘋了頭〉(註五)一文中就直接戳破納吉試圖以官職 – 部長、副部長和政務次長──穩住國陣議員的算計,避免其在關鍵時刻倒戈相向。這或許正是為何在國會提出對首相不信任動議後仍難以獲得國陣議員響應的關鍵因素。

而兼任財長的納吉之下另有一名第二財長,意即直接由納吉統領的部長占了內閣成員的將近三分之一,可謂我國史上權力最大的首相,始作俑者即馬哈迪。對此,萊益斯認為除非國會修憲,賦予副首相憲政地位,或者發生一次的改朝換代,否則在現有的行政框架中,永遠不會出現制衡首相的勢力。

制衡首相權力責無旁貸者,除了敢於以辭職要挾的閣員, 尚有强大而合一,不輕易為族群 / 宗教議題而分裂的在野勢力、大無畏的司法體系、獨立的媒體和政治意識成熟的民衆。無奈這些力量在馬哈迪任內逐個被蠶食,納吉不過是個順勢接收一切成果,再將權術發揮得淋漓盡致的人而已。就如萊益斯於訪談中談到:「英國人的制度就是讓首相掌握所有權力。他們走後,誰又會對這個極為方便的歷史性管治安排說不呢?」

(文:唐南發,聯合國獨立顧問、自由撰稿人。英國倫敦大學國際政治系碩士,研究興趣範圍包括難民與移工、性別少數群體、族群政治與民族主義。圖:Rais Yatim;林宏祥攝影)

註一:Romit Raja Srivastava, ‘The Concept of Collective Ministerial Responsibility in India- Theory & Practice’, Rostrums Law Review, Volume I, Issue II, 2 January 2014. http://rostrumlegal.com/the-concept-of-collective-ministerial-responsibility-in-india-theory-practice/

註二:Barry K. Winetrope, ‘The Collective Responsibility of Ministers: An Outline of the Issues’, House of Commons Research Paper 96/55, p.8, 30 April 1996.

註三:Abdul Aziz Bari, Cabinet Principles in Malaysia: the Law and Practice, Kuala Lumpur: The Other Press 2002, pp. 82-86.

註四:Hwang In-Won, ‘Malaysia’s “Presidential Premier”: Explaining Mahathir’s Dominance’, in Reections: The Mahathir Years, ed. Bridget Welsh, Southeast Asia Studies Program 2004, pp. 73-74.

註五:發表於 2014 年 7 月 15 日期刊《火箭報》,第 3-5 頁。

納吉:馬來西亞史上權力最大的首相

本文節錄自:《馬來西亞大崩壞》一書,林宏祥編,大將出版社(馬來西亞)出版,在台灣由季風帶文化有限公司代理經銷。

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