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縣市競爭、自治生根

文 / 李慧菊    
2011-05-13
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縣市競爭、自治生根
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「…規範自治組織的法律…一直到去年七月才匆匆通過…事實顯示,中央與省市的蜜月期比預期還短…於是,自治的好處,民眾尚未感受到,權力鬥爭倒似乎開闢了新戰場。在衛爾康慘案籠罩國人心頭的此刻,我們真希望所有的政治人物少都能做點秀,多位民眾福祉設想…」

在台北市、省府、高雄縣紛起對抗中央,爭奪人事權、稅權後,二月十八日聯合報社論。沒什麼驚世之語,卻道出埋在人民心中的困惑,為什麼台灣的生活品質,一直在原地踏步?再高的國民所得,再多的直接選舉,也看不出在兩千多萬人的日常生活中,投射出重大效益。相反地,讓人民提心弔膽的不安全,年年都不例外,一九九五年更是個典型的例子。

衛爾康的火仍然燒在罹難者家屬心裡,然後是圓山飯店、高雄大統百貨、嘉義嘉年華。南部今年又缺水;翻翻社會版,擄人勒索撕票案件,似又重燃。蚊子也來搗蛋,登革熱讓台灣從南燒到首善之都的門口中和市,讓衛生署長張博雅說出「很可恥」的重話;封塵多年瘧疾致死記憶,又被勾起。地方農會、信合社擠兌風潮,到現在還刮不下休止符。

板橋捷運工地、台北市鄭州路工地,相緩失「陷」。一位莫名其妙掉進黑漆漆地洞的駕駛回想落陷入洞的一剎那,自己都覺得好笑。低頭看看修補後一次比一次高的柏油馬路、或者想像大台北地區在同一天,可以有上千人食物中毒的場景,台灣出產令人「好笑」的事的速度,太概會讓生活平穩,規律到幾近無聊的北歐人,激發一絲羨慕的心情。

中央研究院社會研究所研究員瞿海源,曾經寫道,「民主制度的基礎在地方自治」,而台灣二十三個縣、市所經營的,正是最與人民生活習習相關的衣食住行育樂,地方自治若能健壯生根,兩千多萬人的生活品質,才有機會提升,扭轉台灣在國際上「暴發」的形像,扎扎實實過一個有名有實民主而富足的小「龍」生活。

縣市各自跑

省縣自治法、直轄市自治法雖然為省、縣市的自主,引入較開放、自主的軌道,但各縣市的起跑點卻相距何止千里。

為了審視各縣市體職,及成長方向、速度,,「遠見」特地蒐盡行政院主計處、內政部、警政署、衛生署、環保署等行政單位的統計及調查,編排一分各縣市體質表,試圖揭露能夠反映生活品質的社會指標。

「這樣的統計表,最重大的意義,是刺激各縣市競爭。」中山大學公共事務管理研究所所長汪明生指出,各類統計數字的排比,長期累積之後,或許能收到剌激競爭的效果。在遠見雜誌製作的縣市綜合統計表中,共分為人口、財務、教育、醫療資源、公共安全、環境、家庭現代化設備普及程度、文化休閒,以及其他類。從這九類的靜態數字,和動態的年增長率,為各縣市人民的生活狀況,畫出一幅幅圖象。

如果先擱下一北一南兩個直轄市,在其他二十一張大城小調的統計圖畫中,即使是不經意瀏灠的讀者,也不難發現,台中市和桃園縣,正是兩個正在躍升的縣、城,人口洶湧地進人、稅收增加.....,充滿動感的活力。

相對的,農業立縣的雲嘉在表面上,仍如一池滯水,未擺脫貧窮,各項指標遠遠落後的刻板印象。然而細就其變化,雲林縣因為六輕案的蒞臨,已經有翻動的跡象,雲林縣長廖泉裕,更發豪語,「未來要讓縣民所得從倒數第三,跑到前三名。」

在光復後五十年來的參差發展後,台灣同區的縣及省轄市之間,已存在一種微妙的共生關係 互相依存、卻又相互侵蝕。拿醫療資源分布來看,各項指標均名列前茅的嘉義市,旁邊座落排名殿後的嘉義縣;另外就治安而言,近年來台中縣的刑事案件發生率,都表現出它是適於安心居住的良都,但與台中縣交往密切的台中市,卻形同淵藪,是全省刑案發生率最高的地方。

「但這些數字的缺陷。是假設每一個點,質都是一樣的。」一位素有批判精神的台大研究生亦點出數字也有極限,因為大家都明白,台北一所國民小學的品質,跟澎湖、台東的國小,素質、風格,顯然是不相同的。

東西嘆有別

數字會說的話有限,表中的統計,提供一個由「量」人手觀察縣市生活的窗口;而台中、雲林、嘉義、宜蘭及台東縣、市長的談話,補充了這些縣市發展藍圖,和在「質」上面的努力。這五位縣市長的內心話,正反映出台灣在區域對「開發」的迷戀與迷思。

台中市休職中林柏榕市長,對他的施政成績驕傲不已,自認已是「師父」級地方政治人物。他的「教科書」,就是工商發展、市地重畫、擴張預算,建設再建設。這套典型的西部開發模式,被前衛的學者稱為「掠奪式」發展;東部的人也用懷疑的眼光質疑,一個在台東任教的小學校長問:「為什麼「富有」的概念一定要轉換成硬幣或紙鈔?」

但不是大部份的居民、行政者都能有這份超脫和自省。意識到天賦美景資源寶貴的地方首長,常又陷於天人交戰的矛盾中。台東縣長陳建年一面在「后山代誌」一書的序中,表明「面臨五花燈亂的廿一世紀,如何趕上潮流卻又不迷失自我…這是永遠可貴的追求…」;但他另一面又大力替自己爭設賭城、爭開南橫快速路辯護。

相較於西部縣市勇於「開發」,東部的迷惘,宜蘭毫無疑問是兩者間的新選擇。宜蘭人用十多年的時間證明,看不見的觀光、文化,一樣可以喚回流走的人,注挹稅收,更增添人民的尊榮。傳統上,中央從不希望地方自主強大,光是稅收制度就設計得地方非得向中央伸手不可;更談不上為地方培育人才的長年大計。

台大法律系教授李鴻禧指出,台灣地方的財源設計制度像日本,有「百分之三十自治」之譏,因為大部分縣市的大部分預算仍靠中央補助。長年積弊累積之後,沈痾難起,據財政部統計,就算地方能全部留下國稅、省稅,還有八個縣市的收人,連支付人事的開銷都不夠。

而主計處第三局局長詹德松看到的,是另一個較中性的問題,區域劃分太小。每個縣、市都不大,結果資源怎麼樣利用,也是不夠。數字本身是故事,數字的背後有更多的故事,「遠見」的縣市體檢表,只是剛剛跨出試探的第一步。

本文出自 1995 / 12 月號

第114期遠見雜誌

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