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溯行經濟奇蹟-工業委員會憶往(二)

文 / 王昭明    
1993-11-15
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溯行經濟奇蹟-工業委員會憶往(二)
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最近看到邢慕寰先生在遠見雜誌上的一篇文章,內容是回顧台灣的經濟發展,文中檢討過去四十年經濟的成功面和錯失面。文章的觀點我原則上大都贊同,但也有部分引發了我的思考。我現在提到這一篇文的目的不是和邢先生作論辯,而是探討在一個經濟落後的國度裡,究竟應以什麼樣的政策最能產生促進經濟現代化的效果。

邢先生文中分析台灣經濟成功的關鍵,認為除了「土地改革是台灣經濟發展的開端,漸漸把台灣經濟搞活了」之外,造成一九六0年代以後二十餘年台灣經濟快速發展的最主要原因只有一個,便是在一九五八至六一年間的外貿自由化改革。其他的助因則有:(一)穩定的政治社會環境;(二)穩健的預算控制;(三)教育普及與人力品質的提升;(四)純樸勤儉的社會風氣。我對上述觀點是完全贊同。

接著他說:一九五0年代的進口替代政策引起了許多不易克服的困難,例如如何分配有限的外匯和可貸資金?如何解決匯率和利率?特別在普遍偏高的複式匯率和普遍偏低的差別利率之下,當局採取的辦法幾乎是個案審核,是一種極為複雜的管制,對當時台灣經濟發展很快就到了「不但無益而且有害」的地步,這一段話就引發了我的思考。

自由化的時機

長期採用複雜的管制,我也深信是會造成無益有害的結果,但在生產薄弱、外匯及資金都嚴重枯竭的時期,是否應當自始即採行自由化,抑應有計畫地改造經濟條件,有步驟地逐步自由化,是一個重大的政策選擇。

我為什麼特別引用邢先生的文章來討論這個問題,原來工業委員會的工作人員多數是數理出身,很容易傾向「人為的計畫比較符合理想」的觀念,非常難得的是,召集人尹仲容先生雖然也是學工程出身(他是交通大學電機系畢業),卻是一位非常重視市場機能的自由經濟思想的人,一九五八到六一年間推動經濟自由化主要的動力便是尹先生(這一部分的敘述將在美援會的回憶中再加敘述)。

至於邢先生文章中對公營事業數十年來屹立不搖,生產效率卻始終不彰,投資毛額超過私人部門,而生產的增加價值都不能與私人部門相提並論。我以為這一立論是可以接受的,不過是政策和制度的結果,不能歸咎於所有的員工。(我用所有的員工一詞是很有感觸的,因為公營事業中的確有不少高級主持人對經濟效益的觀念很膚淺,我曾親耳聽到一位虧損累累的公營事業主持人說:「政府或公營銀行給我的資金如果不算利息,我的事業還是賺錢的。」由此便可知其根本缺乏成本效益的正確觀念。)

最近幾年政府強調公營事業移轉民營,還為此制訂了一個法律,可是「只見樓梯響,不見人下來」。陳年毛病經過四十年還無法治好,實際上現在的環境比過去更差,更無從談國家政策了。

工業委員會能夠成功建立工業發展的基礎,我以為政策的選擇正確與否為一重大關鍵。在尹仲容先生領導下,走了中庸的道路,既不盲目地採用自由學派經濟學者的主張,也時時警惕嚴格地管制可能造成經濟發展的桎梏,而以計畫型自由經濟做為指導原則,在執行策略上,是逐步減少管制,增加自由化。一九五八至六一年的自由化,便是尹先生理念的具體化,的確是以後二十年經濟快速發展的主動力。

計畫型自由經濟

我也贊同邢先生的觀點,六0年代的經濟獲得了當時自由化的好處,可是缺乏再進一步的自由化改革。雖然遲至一九八六年俞國華內閣提出「國際化、自由化」的口號,實質並不像二十年前那樣有完整具體的推動辦法,以致經濟發展到一個階段以後,進度就停滯下來,無法進一步自既有的成就中再度突破,到達高科技、高附加價值的現代工業水準。

此外,那時的工業委員會在推動新工業的建立方面,擔當了類似今日開發銀行的功能。民國四十年代上半期,台灣不但工業人才和工業資本都極端缺少,而且也無開發性的金融機構來擔負推動投資計畫的任務,這和日本之有興業銀行,專門提供中長期資金來推動投資計畫不能相比。

當時台灣所有的金融機構都只做短期的商業融資,而外國金融機構因台灣政治局勢尚不安定,經濟實力也未到足以引起國際注意的程度,沒有一家銀行有興趣來台設立。此外,世界銀行和美國進出口銀行等因我國在大陸時債信惡劣,把我國列為拒絕往來戶,因而投資計畫根本無法自國內外的金融系統獲得支持。

身兼中央信託局局長的尹仲容先生,則利用此一便利,把工業委員會擬推動的幾個計畫,如新竹玻璃廠(製造平板玻璃,為台灣前所未有)、嘉新水泥廠等,由中央信託局先行墊款建設,一面再找尋投資人。

我還記得尹先生在中信局內設立一個專案計畫小組負責籌建,一共只有三、四個人,主持人叫做溫步頤先生,他是當時有數的窯業方面專家,配合他工作的有嚴若唐先生,當建廠大致就緒時,移轉給民間接辦。

提升生產力

另外值得一提的是台灣塑膠公司,是利用美援小工業貸款購買機器設備,最早和永豐餘公司的何義先生接洽,請其承辦,後來據說何先生去了一趟日本。考察塑膠工業,發現技術和市場問題很多,臨陣退縮,於是要另外找人。當時找不到適合的有財力者,恰好有做林班生意的王永慶先生想投資工業,和趙廷箴先生一起來工業委員會找嚴演存委員,於是就把塑膠廠計畫交給他承辦,雖然也遭遇許多困難,總算逐一克服,終於建立了台灣塑膠工業的王國,成為今日台灣工業中最重要的一環。

工業委員會還做了幾件很基本的工作,希望藉此一步一步將國內孱弱的工業生產力提升起來,也希望把工業產值在總產值中的比重提高。這些工作包括:

(一)設立「生產力中心」。當時,生產力(productivity)在台灣社會還是非常陌生的名詞,絕大多數中小工業技術和管理都處於原始狀態,生產力普遍低下,為了補救這一缺憾,就在民國四十四年組織了這樣一個財團法人,延聘一些專家,協助中小企業提升生產力。

(二)擔任投資人和政府間的橋樑,協助投資人解決產業經營中遭遇的難題。日據時期,台灣在日本政府的強力統治下,人民對政府機關普遍存有畏懼心態,而中國傳統的衙門也少有主動為民服務的精神,於是投資人需要政府協助解決的困難便缺少管道。

工業委員會很快便察覺這一瓶頸,主動出來擔任溝通工作,對每一個難題都很用心地研究困難所在,並提出解決途徑,使投資人覺得有一個機構可以投訴,自然而然產生促進投資的作用。後來這類工作愈做愈多,到了民國四十七年乾脆設立一個專責單位 工業發展投資小組(IDIC, Industry Development & Investment Committee),傑出的經濟人才陶聲洋先生被指定負責這一小組的工作,成就非凡。

(三)建立出口退稅制度。台灣是一個極端缺乏天然資源的地區,幾乎全部工業原料要依賴進口,四十年代國家財政極端困難,由於國內經濟落後,稅源枯竭而所人有限。稅收中關稅占了最大的比重,為了財政目的,關稅稅率甚高,大部分物品進口稅率都在五0%以上,甚至更高。如果使用進口原料加工後再出口,往往因為關稅奇重而增高成本,無法在國外市場競爭。

退稅賺外匯

為了鼓勵加工出口,以達增加就業機會和提高外銷競爭力,工業委員會就提出了一套出口退稅的建議,凡加工出口用的進口原料,可於成品出口時退還原納的關稅。可是這一構想立即遭到財政部門的否決,任何減少財政收入的主張都無法獲得當時掌管財政官員的認同,雖然退稅制度的目的是鼓勵出口,增加國內生產,會因經濟力的提升,培養出更豐富的稅源,但對眼前的關稅,自然會產生一時減少的損失。記得當時反對最烈的是經濟學家出身的關務署長周德偉先生,幸好主持財政部的嚴家淦部長終被說服,才得逐漸實現。

第一件進口原料退稅案件說來非常可憐,是從菲律賓進口一種草,在台編織成帽子出口,把原來進口草的關稅退還,就靠這一點蠅頭小利,為手工業者製造有限的工作機會,為國家賺得極少的外匯。後來逐步發展,集腋成裘,終於把台灣發展成加工王國。不過退稅制度愈來愈擴大和複雜,也出現許多問題。事過三十多年,又逐漸予以廢除,也可說這一制度已完成階段性任務,可以功成引退。

工業委員會推動一連串創新和改革,並非一帆風順,也常會踢到鐵板,特別是我國行政部門保守的傳統很深,對新的構想常出於本能地排拒,又不免肴於本位不願職權被侵犯。這些困難之所以能夠克服,也許是因為經安會和工業委員會擁有幾位想做事的好首長,他們聚在一起辯論後,達成了共識,於是由上而下予以推行。另外還有一個關鍵,便是有機會直達天聽,向最高當局提出報告,獲得認可後,在當時的權威政治下,各部門只好配合辦理。

最後,我要略述當時的政治狀況和幾位首長的行事風格。民國三十八年政府遷台後,有兩個特殊狀況出現:

(一)許多在政治舞台上翻雲覆雨的人都沒有來台,使台灣在政治上擁有一段安定的時期。和三十六年至三十八年間大陸天天在政治協商和爭論行憲的擾攘局面相比,不可同日而語;也和今天台灣的多元社會批鬥攻擊大不相同,可以說很難得地提供了一個讓肯做事的人可以做事的時間和空間。

(二)中央行政部門的各部會在遷台之初,人手極為短缺,原來委由「台灣行政長官公署」或台灣省政府代管的業務尚未完全回復建制,於是很多行政權,特別是財經方面的事務,便由非建制的機構(前為台灣區生產事業管理委員會,後為經安會及其所屬各組會)越俎代庖,負起管理的使命。

經理人的氣質感人

這個機構也的確擁有當時最優秀的人才,像嚴家淦、徐柏園、尹仲容、沈宗瀚、楊繼曾、李國鼎、孫運璿、蔣彥士、張茲闓等等。這些人有一個共通的特性,便是有相當好的國學基礎,又具有相當程度的外文能力,而最重要的還是具有熾烈的愛國熱忱和亢發的追求國家現代化的企圖心、遂為台灣的經濟發展做了一番事業。

上述的這些人物中,我印象最深刻的要算尹仲容先生。他在交通大學畢業後,曾先後在交通部和江西省建設廳當過若干年公務員,另外在宋子文擔任行政院長時,做過一陣子院長辦公室祕書,但完全沒有官僚的習氣,倒有幾分精悍企業管理人的氣質。做事除了有目標、有計畫之外,還兼有精細和魄力的長處。通常有魄力的人不一定精細,精細的人又往往欠缺果斷的氣魄,尹先生都兼有兩者。

另一方面,尹先生又是一位好學深思的人,中國古籍涉獵甚深,所寫呂氏春秋校釋一書非國學根柢深厚是寫不出來的。而他對近代科學的吸收則極為廣泛,以一個學工程的人(他在學校讀的是電機系),卻對哲學和社會科學有廣博的知識。我之所以會到工業委員會工作,並且一直追隨他到他逝世為止,最主要的原因便是為他追求國家現代化的熱忱所感動,為他廣博的學問所吸引,相處多年以後,又發現他具有中國傳統的美德,是一個事親至孝、對人坦誠的人。

我在大陸時期,考上了財政部的稅務工作,做了幾年稅務員,職位不高,做的是稽徵工作。來台後,曾被考試院分發到台灣省財政廳(當時的廳長是任顯群先生),我開始思考是否仍要做稅務人員。恰好立法院在台復會招考人員,我去報名考上,一年多以後,因為在立法院學會速記,去中信局應仲容先生的秘書甄選而獲選,然後因仲容先生的關係被派至工業委員會服務。

經建領域披荊斬棘

在此之前,我對經濟和工業瞭解極少,雖然也讀過一、二本經濟學教科書,卻無何心得。因為進入了工業委員會,必須補充工作上必要的知識,開始自修經濟以及產業發展的論著。工業委員會結束時,為長官安排至美援會、經合會、經濟部、財政部等服務,一直到退休之年。

現在回想起來,工業委員會對我的一生有決定性的影響,雖然工業委員會這個機構存在的時間只有五年,自四十二年九月成立到四十七年八月底結束,但由於這一段的經歷,使我幾乎認識了當時所有的財經首長,也使我步入本來陌生的經濟建設領域。而這個領域在上述幾位官員的引導下,披荊斬棘,的確開闢出一條道路,使我這個追隨者覺得工作的價值和成就的滿足。

本文出自 1993 / 12 月號

第090期遠見雜誌

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