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地方之躍升-選後台灣新版圖

文 / 林蔭庭    
1993-11-15
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地方之躍升-選後台灣新版圖
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今年底的縣市長選舉,就像劇烈的地殼變動,一場翻騰震盪之後,過去四十年來低偃的「地方」,勢將高高隆起,政治重要性倍增。原本面貌模糊的縣市,經此一役,二十一個戰區各自浮現令人不敢忽視的影響力。

以往中央坐擁政經資源、牢牢掌權的時代,地方只能手心向上,處處奉命行事。

如今,選票就是一切,本土力量勃發,執政者發現,地方爭自主的浪濤正向中央拍岸襲來,在野黨更有可能發動「南方革命」,奪下政權,行政體制上僅位於第三級的縣市,其實才是扎穩政權的地樁。

也因此,四十年來第一次,一場原只是地方級的選舉,被朝野兩黨賦予中央級政權攻防的意義。

「這次選舉的動員方式,會使台灣地方力量強大,」台大城鄉所教授張景森判斷。

國民黨中央的優勢已不再,過去「提名即當選」,近年漸失靈,這次選舉尤然。不惜被開除黨籍也要參選到底者多達十八人,即是一證。

政權政防戰

雖然黨中央派出了大批高官、要員下鄉輔選,但選戰終須仰賴地方的錢和人。何況,台灣各種大小選舉的選區相去不遠,各地盤根錯結經營數十年的地方派系,身經百戰,愈操練愈純熟,國民黨即使有意擺脫,一時間也無替代力量。

基層政治勢力的分合,不但攸關國民黨這次選舉的勝敗,更會牽動往後幾年省市長、立委、總統選舉的局勢。

去年澎湖縣立委選舉,不同派系間結下了樑子,導致今年縣長補選國民黨失利,骨牌效應正是前車之鑑。也因此,執政黨從主席以下,無不極力懷柔疏導地方勢力,直到最後關頭才祭出黨紀處分。

選前,台中市的許幸惠和林柏榕鬧得不可開交,民進黨提名的林俊義冷眼指出,李登輝在處理這些派系爭鬥時,絕對考慮到極力收攏各派,以免對往後總統大選不利。更有人認為,李登輝巡迴四處助選,也正是為自己來年競選連任提前起跑。

於是,人們突然察覺,所謂地方和中央的距離,可能只是一通電話,或是幾個鐘頭的車程;執政黨李登輝主席親自勸退有意違紀競選台北縣長的孫勝治,並將他安插於總統府內任參議;一度執意參選、攪亂台中市選情的許幸惠,直接打電話向李總統訴冤;許多穿梭各派的地方龍頭,也一躍而成「黨國大老」。

向中央挑戰

選舉操兵的過程,凸顯了地方的重要性,選舉的結果更將直接影響未來中央與地方間的彼消此長。

過去四年,非國民黨籍縣市長組成了「民主縣市長聯盟」,但畢竟仍屬少數,以致雷聲大雨點小,除了零星抗爭,並未造成太大衝擊。

然而,如果今年民進黨席次增加,甚或突破半數,再加上新黨,情況將不可同日而語。

抗爭的可能手法不一而足。專研地方自治的政大公共行政系教授薄慶玖舉最基本的例子,政府施政許多資訊都由地方掌握,制訂老人福利法,需要老年人口數;修改土地稅,需要地籍資料;徵兵要役男資料;查證公務員申報的財產,也賴地方政府;「它只要稍一搗蛋、耽誤,你就吃不了兜著走。」

從許多民進黨候選人所言,可窺出他們一旦當選後向中央挑戰的企圖心。

代表民進黨問鼎台中市長的林俊義明說,將來該黨縣市長可聯手,根據憲法提出具體的地方自治要求,倘若拿下過半數席次;對於中央不合理的命令,更「可以在多數上癱瘓,做縣市政的反叛。」

民進黨籍台北縣長尤清,翻開厚厚一大本六法全書,急促地說,中央、省、縣分立的「垂直制衡」中,免不了衝突,但他「警告」中央,現在最重要的是回歸憲法,修改牴觸憲法(第一0七至一一一條中有關地方自治的權限)的法令,「不要到民進黨縣市長聯盟起來,敬酒不吃,吃罰酒。」

尤清舉例,他們可以把違憲的都提請大法官會議解釋,「如有十個民進黨縣市長,一人提十次,一次提一項,提個一百次,讓它疲於奔命。」

民進黨參選雲林縣長的蘇洪月嬌則埋怨,每年大稅、好稅都繳向中央,財務拮据的雲林縣連公務員薪水都不夠發,一定要爭財政權。

她還表示,國民黨向來用議會掣肘民進黨籍縣市長,她若當選,「可以訴諸民意,像舉辦大型公聽會,讓民眾對議會施壓,或聯合民進黨的省議員和立委,與中央抗衡。」

不顧省府阻攔、第一個承諾發放老人年金的澎湖縣長高植澎強調,中央若繼續箝制地方財政,一旦他連任,一定要帶領澎湖擺脫對中央的倚賴,自闢財源,甚至主張在該縣設賭場,發展休閒娛樂業。

事關國家認同

「民進黨若贏得更多席位,我最擔心的,還是國家認同問題,」國民黨台北縣黨部主委黃福田表示。他舉例,尤清在台北縣長任內,對國慶等節日向來冷淡,獨重本土性節慶。一旦民進黨地方首長席次再增,很可能經由量變,造成國家認同的質變,與中央關係將更緊繃。

至於新黨這充滿改造衝勁的初生之犢,若搶下一、兩席縣市長,往後施政必定也維持高度自主性,非中央所能輕易左右。

為新黨新竹市長候選人謝啟大操盤的高新武批評,目前新竹科學城的建設完全由中央主導,新黨若奪下新竹市,未來是全黨團隊作業,帶動新竹市民自行規畫市政,「中央無插手餘地。」

這次百里侯之戰,除了可能增強在野黨與中央抗衡的籌碼,還會對正在立法院待審的「省縣自治法草案」產生衝擊,重塑地方與中央間的遊戲規則。

四十多年來,台灣地方自治未能法制化,僅依行政命令「台灣省各縣市實施地方自治綱要」施行;而縣市的財政權、人事權嚴重受制於中央,不分黨派的縣市長都怨聲載道。

雖然不少人認為立法後「換湯不換藥」,中央仍握有人、錢大權,但未來縣市能因地制宜開徵新稅、設立銀行、發行公益彩券,擁有較大的財政自主權,且當民意高漲,地方首長必不願再做乖乖牌。

曾任宜蘭縣長八年的立委陳定南更指出,縣市長選舉的結果會影響立法院制訂「省縣自治法」的內容,「民進黨若在選舉中大有斬獲,國民黨就不得不讓步。」

民進黨台中市長候選人林俊義即表明,「省縣自治法」的制訂,一定要經過該黨縣市長的同意,「否則地方可以拒行,到時看中央怎麼辦。」

即使是國民黨候選人,經過最新民意的洗禮後,自主意識也將節節高升。

台中市長選情奇峰迭起,國民黨候選人林柏榕在四處拜會途中,猶不滿地表示,行政院草擬「省縣自治法」過程中,並未徵詢地方首長的意見,他希望立法院分區舉行公聽會,「否則立法會與地方脫節。」

在一場廟宇慶典的鞭炮聲中,國民黨台中縣長候選人廖了以語氣強烈地對本刊編輯說:「財政為庶政之母,「財政收支畫分法」務必要改,未來我一定堅持,向中央部會爭取,甚至向立法院做強烈的請願。」

縣長掌控全國票倉

也有政壇人士研判,即使地方政府的權利義務有法律規範後,縣市長仍可以藉民意挑戰中央。具有豐富地方歷練的立委高育仁就說:「我不擔心法律問題,我擔心的是政治問題,」未來地方首長若挾民意堅持與中央抗爭,「你能怎麼樣?派軍隊去嗎?」

經過這次選舉後,茁壯的地方勢力可能反撲中央,更重要的是,誰搶占了縣太爺寶座的險要位置,誰就扼緊未來各項中央級大選的命脈,尤其是台灣有史來第一次的省長和總統直選。

二十一縣市是將來全國性大選的「票倉」,地方官擁握了組織動員的彈藥庫,影響力非比尋常。

年底產生的百里侯,都將是大選中各黨的助選班底、最大的樁腳,為候選人在基層做最直接的草根性動員。政大教授薄慶玖就指出,縣市長掌握地方重要行政資源,大可廣布自己人脈、拔除他人樁腳,為日後選舉奠基。

過去,民進黨籍縣市長上任後,都企圖掃除國民黨的「前朝」勢力,比如,調走親國民黨的校長、里長,刪除黨政不分的預算;而國民黨在「淪陷區」內,也降低了動員行政系統輔選的能力,只能眼睜睜看著民進黨縣長用公款送村里長腳踏車、送工程紅包給自己的樁腳,遑論動用其他更重要的政經資源。

許多人認為,四年前民進黨攻掠六席縣市長,就直接間接造成了該黨去年立委選舉的豐收,這種連鎖效應今後仍將持續。

因而,多位政壇觀察者都預期,未來縣市長的重要性會高過省廳長和中央部會首長。

為民進黨主持國土規畫的張景森指出,目前國民黨中常會僅容納了省主席與北、高兩市市長,未來縣市長勢必也將晉人這最高決策核心。而往例多是卸任縣市長出任省廳長,以後他們則可能是部會首長的候選人。

落實地方自治

對民進黨而言,人才多是由下往上產生,縣市長在「地方包圍中央」的執政藍圖中,更是關鍵棋子。

張景森指出,雖然民進黨內一直有人主張,黨的決策應由國會黨團主導,但絕不能忽視實際執政的地方公職人員。今年初一度傳出兩黨共組聯合內閣之說,傳言中的民進黨人選(如游錫 、蘇貞昌、陳定南)都具有百里侯經歷。

張景森預期,以後會有更多民進黨立委投人縣長選舉,而當民進黨有能力組閣那天,縣市長也是閣員當然人選。

「今後,無論政治或法制上,地方和中央的距離都會縮小,」台大政治系教授朱雲漢說。

銓敘部目前也有構想,將提升地方公職人員的職等。而在八十多位立委提案「廢省」聲中,未來不論省政虛級化或果真廢除。縣市與中央的關係都會拉得更近。

前瞻未來中央與地方的互動,有些人擔心,政黨對峙之下,「省長難做了」、「中央被架空」、「一省兩制」;但另一種觀點則是:這將加速落實地方自治。

台大政治系教授陳德禹指出,過去地方自治一直無法落實,許多鄉鎮職權由縣級行使,縣的權力則被省剝奪,如果民進黨的競爭力提升,中央和地方之間較能折衷妥協,職權的畫分可能較合情、理、法。

尤其目前社會日趨多元化、異質性,地方會爭取做主、分享社會資源,「如果地方能做得更好,中央將權力合理下放,全力對外,何樂而不為?」陳德禹期許。

不過,他也不諱言。國家認同問題是台灣的特殊困難,民主政治因此無法大步邁進,「每走一步,總怕這一步是否跨得太大。」但他希望民進黨責任愈重之後,對國家前途愈不敢掉以輕心。

四十年來頭一遭,地方官選舉攸關中央政權存續。此役之勝負,在氣勢和實質上都將影響日後各黨的發展。

執政黨在高度危機意識下頻頻警告選民,國民黨若落敗,社會必起動亂。民進黨則把此戰視為邁向執政的黃金階梯,可以增加抗爭籌碼,藉此展現執政能力、培養人才,奠下往後選舉的勝基。而新黨也要經由這次練兵,開拓第三勢力的生存空間。

二軍躍為一軍

不同選區的朝野候選人也都強調,自己負有協助攻守政權的重大任務。

在中部奮戰的林柏榕說,台中市象徵省府大門,又是國民黨省黨部所在地,「我拚老命都不能讓它淪陷。」

另一邊,民進黨的林俊義也說,台灣頭、台灣尾都已落在民進黨手中,台中市是省府門戶,又是民選市長的最大市,國民黨在台中市的失落,將是全台縣市的失落。

代表民進黨到花蓮開疆闢土的陳永興,在原住民瞭亮的歌聲中說,幅員遼闊、族群複雜的花蓮,是該黨在全台最艱難的選區,如果奏捷,「也能保證未來省長和總統選舉的勝利。」

可以預期的是,縣市長選戰勝負揭曉後,接下來省市長、總統選舉的時機或早或晚,對各黨將有不同的利弊影響,到時朝野又會有一番折衝角力。

一環緊扣一環的政治情勢,微妙難以捉摸。

可以確定的是,歷經這次百里侯角逐,地方力量已直逼中央;台灣的政治大競技場上,已有二十一名初生之犢,由二軍躍為一軍,蓄勢待發。

(林蔭庭、林志恆、蕭富元、楊孟瑜聯合採訪)

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