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沒有立法權的立法院-歐市議會

文 / 賓靜蓀    
1993-07-15
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沒有立法權的立法院-歐市議會
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六月中旬的布魯塞爾,仍然陰雨綿綿,略帶寒意。

貝里雅德街九十七號,七棟由天橋、迴廊、電梯巧妙連接的歐市議會大廈,卻為了準備五天後在法國史特拉斯堡的全體議員代表大會,忙碌得熱氣沸騰。

從早上十點,梅當樓四三三室的電話響鈴和扣門聲,就沒有間斷過。

「才從柏林趕來,就坐在紙堆裡」的歐市社會黨議員德國代表羅特貝罕,動作和說話同樣迅速簡潔。她趁著打給英國議員的長途電話接通前的幾秒空檔,飛快地用螢光筆在面前的文件上畫下重點,並同時交代助理找出前一周議員工作小組的討論結果文件。

「環保、消費者權益、健康工作委員會每次最忙,」羅特貝罕說,「因為對每一條歐市委員會或歐市部長會議提出的立法建議或提案,我們都有爭論。」

身兼該工作委員會發言人的她,必須在下午三時的社會黨內部總協調會前,先協調自己的工作委員會對一項已進入二讀階段,有關歐市包裝和包裝垃圾的處理指示。

精通六國語言、通過德國國家律師資格考的助理默罕穆,一目二十行地在堆積如山、密密麻麻的檔案中,翻出羅特貝罕需要的條文細節,還得摘出重點,「我的視力就因此愈來愈差!」德文對話被電話打斷,默罕穆一接起聽筒,立刻又用流利的荷文交涉起來,像開關一樣。

一旁的傳真機也沒閒著,一會兒是有關德國社民黨基層黨員選出新黨主席沙平的各項媒體評論剪報,一會兒是義大利議員對動物保護的立場……。

不符議會的古典定義

歐市議員「什麼都有,就是沒有時間」的匆忙緊湊、對法律條文的字字斟酌,也許和世界各地的議員相似,但歐市議會的獨特之處,卻在五百一十八位議員,超越國籍,以黨籍結成,並在立法權限方面,是全不符合民選議會的古典定義。

歐市議會的權限,由各歐洲條約明文規定。

根據一九五七年的羅馬條約,歐市共同法律由歐市委員會提議,歐市議會討論、表明立場,最後定案的權利,則屬於歐市部長會議。雖然一九八六年的歐洲統一法案規定,部長會議以資格多數通過的「共同立場」,議會可以接受、修改或否決,具體擴大議會權力,但是歐市議會對法律的起草仍只扮演「參與協作」的角色,其正的「掌門人」,還是部長會議,「他們有長劍,我們只有隨身小折刀,」德國歐市議員韓許將抽象的關係具體化。

八月即將訪台,隨身備有中文名片的西班牙籍歐市社會黨議員科隆伊納瓦,承認歐市議會目前的權力有限,「但是權力是永遠嫌不夠的,」他表示。身兼預算控制工作委員會發言人的科隆伊納瓦笑著比喻,「能控制歐市預算,是議會最厲害的一項武器。」

不同於對單一市場、社會政策、經濟社會團結及研究等共同法的處理方式,歐市議會有權用絕對多數否決歐市的年度預算。到目前為止,「這招用過二次,目的是要給部長會議一點顏色瞧瞧!」科隆伊納瓦俏皮地表示。

「與其說歐市議員是政治家,還不如說他們是歐市這個黃金市場的總管,」坐在輪椅上多次深入採訪歐市的丹麥國家電視台資深記者波微覺得,議會大廈的各色人種熙來攘往,好像拉威爾的「土耳其市場」。

立場不同,爭議激烈

用市場來形容社會黨內部協調會的氣氛,也很貼切,主席逐條檢視預備下周在史特拉斯堡大會討論的議題,由資料庫的合法保護、歐市與斯拉夫共和國的經貿合作協議,到歐市社會基金規則制定等,無所不包,議員們則或交頭接耳、或遞走會場、合縱連橫,甚至進進出出無視於主席團的存在。

針對仍有爭議性的B點議題,各國議員也用母語展開激烈辯論,二十七位口譯貴賓(每種語言三位)也各自「唇槍舌戰」起來。「雖然德國代表在包裝垃圾法的某些增補案上,採取自己的立場,但那是因為德國國內立法,而不是國家利益,」羅特貝罕連珠砲般地解釋,只聽見會場後方傳來一句「廢話!」,一名英國議員憤憤出場,以示抗議。

「我就知道,我們的詮釋不同,」羅特貝罕會後表示,「十二國各有不同的狀況,若以為大家始終是一個意見,就未免太天真了,」她說。

西班牙的科隆伊納瓦也認為,雖然歐市各黨議員分享類似的政治觀點,「但在國內擔任反對黨或執政黨,對議員在歐市立場、責任的看法,很有影響。」因此歐市議會要做多重妥協--黨內部、各黨之間、各國之間,最後還要訴諸議會多數,最終目的是「要讓葡萄牙的環境像在丹麥一樣受到保護」。

儘管仍然是「束手縛腳」,儘管仍有「每次開會就睡覺,投票表決時還得搖醒」的議員,只有十四年歷史、「一出生就是畸形兒」的歐市議會,已經掙脫「歐洲政客養老院」的形象,成為「工作方式絕無僅有,全世界最刺激」的議會。每年只有八月休會,耶誕節放假十天,「我從沒看過那個歐洲國家的議會這麼認真工作的,」羅特貝罕一再強調歐市議會的高效率。

歐洲意識,仍很模糊

針對九二年丹麥人說「不」之後引起的一連串「歐市民主出現赤字」的批評聲浪,英國籍的歐市「德國統一特別委員會」秘書長史本斯表示,「赤字」的確存在。「如果我是某國部長,現在得去布魯塞爾投票,我的議會會說投「不」,於是我投「不」,但是大多數的部長投了「是」,結果還是得立法。而歐市議會並不能影響這項決定,」認為自己很「倫敦」的史本斯,具體點出問題在於國家議會不願轉移權力。

在柏林自由大學政治系開了一門叫好又叫座的「馬斯垂克條約」講座的凡歐平教授認為,歐市的民主結構很有問題,「部長會議手握行政和立法權,歐市委員會只是執行和準備單位,議員雖名為直選,但並不具有代表性。」

她指出,歐洲人現在正在討論,到底要不要調整歐市的民主機構,因為「要賦予議會在決策過程中更強的角色,各國先得願意交出主權,而歐洲人有歐洲意識,又是交出主權的先決條件,」凡歐平深入分析,直陳重點,「而所謂的歐洲意識,現在還很模糊,」她表示。 許多議員將歐市民主化的希望,寄託在馬斯垂克條約,以及一九九六年可能加入歐市的北歐國家身上,「因為這些國家本身的民主化程度就很高,對於歐市民主會有催化作用,」樂觀的羅特貝罕相信。

議會大廈後方的新廈工程,轟隆隆地日夜趕工,巨形起重機占據了大半天空,「我們也不知道何時完工,大概還要三、四年吧!」歐市議會新聞室法國籍的沛里恩無所謂地表示。

反正,歐市議會的「軟體」也是「現在進行式」--雖然行進步伐小而緩慢。

無牙的老虎--歐市法庭

歐市統一步調能否向前,完全依賴各會員國是否有政治上、道德上的合作意願。雖然在某個會員國不履行義務的情況下,歐市委員會可以告到較於盧森堡的歐而法庭,而歐市法庭的判決也有重大政治意義,但都缺乏貫徹執行的強制手段。

德國政府曾因超過歐市規定飲用水品質指示限期太久,而被告到歐市法庭,但是波昂政府仍在限期(一九八二年七月)後九年,才慢條斯理地將這項指示納入德國法律中。

歐市法庭因沒有制裁和執行判決的可能性,而被稱為「無牙的老虎」。歐市委員會計畫根據馬斯垂克條約,未來對違反或不履行義務的會員國強行徵收罰金,但是這項計畫要付諸實現,還遙遙無期。

另一個問題是語言太多,十三國人民在法律面前一律平等,九種語言(丹、德、法、英、希、義、荷、葡、西)在法庭前也一律乎等。歐市各種文件、法律條文都要翻譯成九種語言,而同樣一個字都在不同語言中,可有不同的詮釋,因此給予各國取巧的機會。

遊走的議會

歐市議會社會黨新聞室的卡特摩,正跪在辯公室走廊上,將一疊疊文件、照片,放進堆在一旁的鐵皮箱裡。不明究裡的訪客,以為他要捲舖蓋走路了。

但是歐市議會大廈裡的各樓層長廊、電梯口都堆著這種老舊的鐵皮箱。這是每月最後一周前夕,歐市議會預備由比利時布魯塞爾搬到法國史特拉斯堡開全體代表大會的平常風景。

到法國開一個禮拜的會,當然所有議員、相關工作人員都得帶齊所有必要文件、資料,「但是每次都會發現少帶了幾樣,」英國籍的卡特摩,積他在此工作十二年的經驗,無奈地再繼續裝箱。

所有裝滿文件的鐵皮箱,在正式會期前兩天,交貨運公司收齊,經由陸路運到史特拉斯堡議會。布魯塞爾的箱子還只是部分,另外在維也納、赫爾辛基開會的保守黨、綠黨,也都要在同時集中史特拉斯堡。

史特拉斯堡在歐洲共同市場的發展史上,占有重要地位。一九五一年,德、法、義、荷、比、盧六國在巴黎簽約成立歐市的前身--「歐洲煤礦、鋁鐵共同體」;一九五二年,第一個類似歐洲議會的集會,就在史特拉斯堡舉行。後來,隨著歐市委員會、部長會議等大部分組絨設址布魯塞爾,歐市議會也在布市有了新家,但每個月都還要「回老家團聚」一次。

談起史特拉斯堡「有魔力般的美」,每個歐市人都讚不絕口。但是就每月一次大搬家的效率、時間和費用,歐市人也覺得還是「就便」在布魯塞爾的好。

出於經濟盤算

不過,法國政府第一個投反對票,除了堅持歐市組織一定要有一處座落法國內的「主權」因素之外,法國人還打著很重要的「經濟算盤」。

每個月除了五百一十八位議員及其各一名助理,和其他相開工作人員外,還有遊說團患、遊客等至少四、五千人會雲集史特拉新堡,「人潮當然也帶來大筆金錢,餐旅業、交通等都有可觀收入,」德國的默罕穆分析,所以法國甚至以歐市「商標專利中心」、「食品、藥品管理中心」設置地點的同意權,「威脅」歐市不准將議會遷走。

法國籍的瑞里思說,「在歐市工作,要先學會習慣走路。」看樣子,在歐市做出決定之前,歐市議會還得幾續這種遊走傳統。

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