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兩岸之間,直航最遠

文 / 許彩雪    
1992-05-15
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兩岸之間,直航最遠
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四月二十三日,陰雨不止的基隆港磚頭,駛進一艘俄羅斯籍「亞力士」貨船,準備裝載一萬噸我國援助的白米,回國救災。

從俄羅斯到台灣,海上十幾天的航程,兩國卻走了四十年。外交部次長章孝嚴握著俄羅斯共和國糧食部長契辛斯基的手,說道:「兩國通航是遲早的事。」相逢一笑,在即將通航的期待中,「反共抗俄」的「抗俄」,已經成為往事。

直航呼聲、動作未熄

就在之前兩天,行政院「兩岸人民關係條例」在紛亂中,剛剛獲立法院一讀通過。爭議最大的第九十五條「主管機關於實施台灣地區與大陸地區直接通商、通航及大陸地區人民進入台灣地區工作前,應經立法院決議.立法院如於會期內一個月未為決議,視為同意」,一波三折.才獲得初步共議,由行政院做直航前的準備工作,立法院則守住真正實施時聞的關卡。行政、立法兩院對三通的主導權之爭暫告一段落。大陸政策又邁前了一小步。

「行政院爭了面子,我們爭了裡子。」參與這項議事的立法委員林鈺祥形容;一面他又急著澄清直航政策並不會因此而加速「「目前根本不考慮。」

但是直航的呼聲與動作卻未因此熄滅。

繼林洋港、余紀忠、邱創煥之後,聯合報系董事長王惕吾第一次在國統會上,發表了有關三通問題的看法,認為:對三通問題宜採取主動提出有利於我之作法,可作如下規範--定點(指定通航港埠)、定時(限定論船、飛機班次時間)、定人(限定某一時期來台人數)。

中華經濟研究院接受陸委會委託研究「兩岸經濟交流現況和發展趨勢」;日前向陸委會建議,台灣應在發展成為世界航運和空運中心的立足點上,開放兩岸直航;兩岸三通策略因此有必要重新徹底檢討。

實際直航動作頻頻

被視為最有可能成為直航地點的台中,從去年到今年推出了一千餘億元的房地產案子。「幾乎每個案子都拿直航作為訴求點之一。」台中太府建設秘書室主任梅志成描述。

難於取得國際航權的民營航空公司,未曾減少對直航的熱望。「轉運,要有目的地才能轉運。」在立委郁慕明舉辦的西太平洋轉運中心研討會上,國內第三大航空公司,復興航空協理沈義文指出:「大陸航線是我們的另一出路。」

船長出身的曹正櫃,四年前初聞直航風聲.,第一個跳入做探親客輪直航業務,卻在航行三個月後遭禁。他不死心,改投別的東家,一個月前又開始作起兩岸間的貨櫃運輸。

每隔一段時間,交通部總會抓到一些實際直航的船隻,這些船隻的代理人被罰款之後,換上另一種形式,又再度上陣。這些聲音或動作都向政策挑戰,卻總是攻堅不下。

直航的事實--直航的呼籲--「直航」被消音,三部曲不斷重覆演奏著。「直航,原本是來往雙方之間的一種工具,為什麼會演變成這麼僵固的堅持?變成一個政治籌碼?」一位業者不解地問。

反對直航理由不一

主要的反對壓力仍然是主導政策的陸委會。前年十月成立的陸委會,就一直擺出堅拒直航的態度;理由則不一,從「等兩岸關係暫行條例(目前的兩岸人民關係條例)通過、運作一年內,可逐步上軌」,之後則進一步強調國統綱領的「三原則說」--在中共承認我方為政治實體、放棄武力犯台及不阻撓我方在國際社會活動的情況下,才考慮實施直航。

五月四日,中共官方媒體「中國日報」放出年底即將直航的試探氣球;陸委會則趕緊搬出「現階段兩岸不宜直航」的五大套理由,以為抗衡。

陸委會堅持直航為我唯一的籌碼,不可輕言開放,「直航對中共是大利,對台灣是小利,我們必須用這換取最大利益。」立委林鈺祥也常做如此主張。與他同屬集思會成員的立委黃主文。最近在審查兩岸人民關係條例時,甚至一度主張將三原則列入條例中,後因其他立委認為會形成「新三不」才作罷。

立法院另一股反對目前實施直航的力量來自民進黨,被認為主要出於統獨情結。直航需要雙方政府坐下來談對彼此主權認定等問題,而民進黨不希望國民黨執政的政府與對岸政府談判。曾經是民進黨員、常推動兩岸交流的立委林正杰指出:「在本省人情緒作祟之下,民進黨和集思會結合,用一些繩子綁住兩岸交流。」

業者中也有反對聲浪。目前經營台北--香港運輸業的國籍輪船公司從實際成本利潤分析,認為直航不一定會帶來好處。「這些公司從來沒有站出來贊成直航過,」海運聯營總處副秘書長陳光華說:「他們知道問題很多。」他指的是雙方通航的技術困難,還有隨之而來的競爭衝擊。催促直航最迫切的大陸投資台商,覺得諷刺的是,直航變為政治籌碼,是兩岸經貿關係持續發展的結果,如今卻被用來限制兩岸經貿的發展。

兩難的矛盾情結

極端贊成和反對意見在光譜的兩端,而擺盪於中間的模糊地帶卻是最難解的。

立委陳癸淼曾經力主直航,而在立法院上個會期代林正杰提出兩岸人民關係條例,但在去過大陸和中共官方碰面後,卻轉變了態度。「他們那種君臨四夷的中原心態,讓我覺得很難受。」半年多來,陳癸淼態度已轉變成:「三通不能孤立來看,它還牽涉國家安危、國格問題。」

被陸委會視為頗具代表性的幾項民意調查中顯示,在不設定任何條件之下,約有六、七成民眾贊成政府應開放與大陸直航;但若加上某些直航所必須考量的條件時,贊成這項主張的民眾即下降到不及二成,而反對的民眾則增至六、七成。

陸委會一方面認為這份民意調查正支持了政策,一方面卻又遲疑,「兩岸直航問題不能單純由民意來決定,因為這涉及到知識問題,」陸委會副主委馬英九說明:「就像減稅一樣,一般人一聽,都會說好。」

敏感地帶的兩大考慮,一是中華民國主權認定問題;另一是台灣經濟要不要再加深對大陸依賴的思索。歸結到最後,只有:在經濟依賴和維持主權的動態發展中,能否及如何求取平衡。

「政府爭的是形式,民間爭的是實質。」一位學者指出,求取平衡的過程中,時機選擇是非常重要的考慮因素。

觀察者指出,過去曾經有過直航的好時機,卻錯過了。亞運期間,曾有由台灣包機赴北平的建議,「那時如果開始談,就可一氣呵成。」曾經對大陸市場雄心勃勃的大華航空總經理斯重慶惋惜:「如今大陸的航空公司幾乎已整裝完畢,我們快沒有任何優勢了。」

先衝間接通航

隨著台商到大陸投資的趨勢有增無減,要求直航的聲音愈來愈大;中華民國工業總會和商業總會等工商界代表都已正式呼籲。

另一方面,作為直航主體的航空、海運公司,卻開始從成本考量直航究竟可不可行。「再過三年再開,恐怕業者不會配合。」一位民航業者提出警告,政府未能在適當時機開放直航,將有背負民間業者成本損失包袱的可能。

事實上,去年出爐的國統綱領把直航列入中程階段,已象徵確定了目標,剩下的是時間問題。一年多來,政府各相關部門的動作被外界解釋為已開始正視直航的可能性,包括:

--經建會主委郭婉容在七十九年年終記者會上表示,國建六年計畫中,已把直航的因素考慮進去;

--交通部委託顧問公司研究兩岸通航的管理措施;

--各港口在擴建計畫中,預留專用碼頭作為通航之用。

而一年來行政單位對有關兩岸直航的最大進展包括:

--確定兩岸航線不為國際線,而是實質上屬國內線,法律意義上屬「大陸線」;

--兩岸交流直航活動採取「特許制」,須經交通部核定,才可開航;

--兩岸通商、通航可以「分階段實施」,立法院也可以分階段決議。

行政單位目前傾向找出政府與民間業者歧見之外的最大共同點,來推展工作,這又燃起業者另一股希望。

「直航就先別談了,目前「衝」間接通航吧!」一位船務代理業者說。間接通航,對海運業者的意義,是讓原船經第三國到大陸定期航線的事實合法化。

於是一方面,陸委會不斷對直航消音,政策執行單位卻又同時展開實際準備。一份「現階段兩岸間接通航政策之貫徹與改進」的研究報告,目前正在交通部和陸委會間字斟句酌;希望這套政策出來後,政府和業者都有所依據。可以規範因動員戡亂時期結束以來,「禁航大陸」失去法源所導致的混亂狀態。

在民間則認為這有助於正大光明地擴大經營間接通航。

間接通航是經濟、安全、政治綜合考慮之下的產物。「有階段性的發展之後,才能開始實質的直航進程。」主張直航的立委郁慕明贊同目前的發展。

「政策是曲線的,不會是跳躍的階梯式變化。」海洋大學法律研究所教授尹章華觀察,這一過渡階段有其必要。

藉著通過兩岸人民關係條例及建立兩岸通航相關管理條例,直航已被納入制度化的軌道,兩岸即將進入直航前的探索階段。

等待中共善意回應?

形式看來,政府只等中共的善意回應。東吳大學教授劉必榮則指出,談判上所謂「前提」或「先決條件」,只是調節談判進程的控制閥;想拖一下,可以說對方未達先決條件;想快,也可以說對方已展現善意。

要不要直航,對政府是--要不要進入國統綱領中程階段的全盤考慮;而面對逐漸升起的「進入檢討國統綱領三通實施階段」的呼聲,以及對岸一日緊似一日的直航催迫,執政黨何時才能在堅持「不隨中共的樂音起舞」之下,做出突破性的決策?一般預料,至少要等年底大選過後,「這一段民主化過程之後,才能談直航,」研究兩岸關係發展的中時晚報資深記者楊渡預測,那時統獨會告休兵,「否則談判代表團怎麼派?」林鈺祥則預估在九七之前,會獲得解決。

「九七後自然通了,但不會留下任何談判籌碼。」業者斯重慶都悲觀地說。

「直航」激起的漣漪,慢慢在台灣人心底盪開。

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