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把錢花在刀口上

文 / 何亞威    
1991-12-15
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把錢花在刀口上
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錢花在刀口上,才有最高的經濟效益,國家財政困難時,更是沒有浪費的本錢,問題是各單位都認為自己的計畫是「刀口」,資源有限下,預算爭奪戰方興未艾。

歷來預算執行的缺點,就像一面鏡子,明亮地照出面對龐大財務負擔,提高花錢效率是當務之急。

行政院目前正在編製八十二年度中央政府總預算,院長郝柏村已經裁定預算規模為一兆一千一百億元,比八十一年度成長一三.一%;和各部會提報預算及各省市請求補助款比較,大約有三分之一會被判出局。各機關申請新增員額一萬人左右,人事行政局也表示,至少要刪掉七成。

和往年編預算時的拉鋸戰比較,今年戰況升高。兩個主辦單位主計處和人事行政局,都常常接到「表示關切」的電話。

主計部門的守勢分為經常支出和資本支出兩套策略。

經常支出方面,現在已經確定各機關共同事務費用,如文具、紙張、郵電費、維修費用等一律不調;備受矚目的公務員待遇調整案,也必須在維持經常收支平衡的前提下才能加薪;業務經費一律從嚴;增加員額要經過人事行政局逐案審核。

交通銀行好不容易才要到一輛公務車,代替日前在車禍中毀損的車輛。公務車輛原訂的汰換標準,現在行政院也下令暫緩實施。

但是經常支出能省的有限,控制資本支出更重要。

偷渡搶食財政大餅

主計處第一局局長張哲琛指出,內容不夠具體的新興計畫,今後只准先編規畫費用,細部計畫確定後才准編工程預算。又鑑於重大建設多半卡在土地徵收不順、拆遷費用談不攏而延誤,今後主辦單位必須,先解決土地徵收問題,再編工程預算。免得主辦單位沿用「偷渡」策略--先編部分工程經費,動工後,以生米煮成熟飯的事實追加預算。

攻方能搶得多少大餅,則視有多少談判籌碼而定,憑藉制度還是人情利害,則各有千秋。

受到憲法教科文預算不得低於總支出一五%的保障,教科文是競逐預算大餅的保障名額。不論用稅收或賒借來籌措經費,預算大餅愈大,教科文分到愈多。其他法有明文的項目如殘障福利、彌補勞農保險的虧損等,也都在保障範圍內。全國五十餘萬公務員、公營事業員工薪水、退休金自然也少不得。

幾刀畫下來,預算大餅已經所剩無幾。

已經畫定的部分中,如人事費用通常占總預算三0%,教科文占一五%,八十二年度估計政府償還公債本息又要用掉一0%預算,已經吃掉一半以上的大餅。

列為施政重點的六年國建計畫無疑是重量級選手。經建會指出,各機關提報八十二年度執行的六年國建總經費有六千六百六十七億元,占粗估的預算規模一半以上,中央政府總預算概算預料八十一年一月定案,定案前必定還有一番折衝。

所有這些搶分預算大餅行動中,還未包括國防預算。

立法院是爭奪戰的超級選手。儘管行政院擬定明年度消費性支出只能成長六.五%,但是增額立委要增加助理、司機,要蓋宿舍,要求補助購車貸款等,提報的預算中消費支出成長四0%。主計處官員並不否認,基於政治考量,這筆預算可望如數編列。

勇於爭食預算大餅,花錢能力卻亟待加強,立委翁重鈞指出,如果政府懂得用錢,支出至少可以減少兩、三成,仍能達到相同的效果。歸納起來,其中最為人詬病的是保留預算、追加預算和消化預算。

審計部的統計顯示,近幾年保留預算占歲出總額比重一路攀升,七十九年度時保留預算高達一0%,也就是說年度結束時還有七百億元沒有花掉。變更計畫、無法取得土地、工程發包流標、勞工不足都是主要原因,如果合計近五年累計保留預算,保守估計至少上千億。

保留預算害人害己

國庫守門人最有切身之痛,財政部國庫署副署長趙楊清分析,保留預算表示有預算的單位搶走原來其他單位可以用的資源,延誤其他建設或是增加成本,害人害己,而國庫為了籌錢發行公債,無論多發或提前發,都要多付利息,是看不見的損失,最後都轉嫁到全體納稅人身上。估計每多發或早發一百億元公債,一個月就得多付七、八千萬元利息。

追加預算幾乎是自十大、十二大、十四建設以來即不斷重演,至今未見轉機。

行政院院會於八十年十一月底決定斥資九百多億元興建西濱快速道路,但是目前的規畫未包括收費站、收費設施,預估的地價漲幅也比較實際漲幅低。西濱快速道路工程八字還沒一撇,就已確定走上追加預算的不歸路。

消化預算則是另一種故事。

審計部副審計長國永超指出,許多機關首長在年度初對預算「卡」的比較緊,不太敢花錢,到五、六月時發現錢還很多,就大手筆的買辦公設備或文具等消耗品,以免因預算執行不力而受處分。

近幾年教科文預算大幅成長,許多大專院校(尤其是公立學校)都大興土木,黌宮巍峨,愈來愈有大學規模。但是審計部也不客氣的指出,預算充裕後,有的學校建材可以用馬賽克的,改為二丁掛,又由二丁掛改為義大利進口大理石。台北市內一所大學圍牆拆了,又在原地砌起一座新牆。一所教學醫院醫療器材買了三年,還沒有開箱。

為了提高花錢效率,主管部會箭頭開始指向加強追究責任。 行政院決定,保留預算超過部門預算二0%的部門首長要受議處,都又擔心演變為藉消化預算逃避責任。

審計部辦理七十九年度決算時,把四十七名會計人員移送懲戒,八十年度受處分人數預計比上年度多好幾倍。

把國家錢當自己錢

無奈審核、監督所需的專業層次相當高,增額立委翁重鈞兩年多來審理預算的經驗是:「買潛水艇,到底到一百億還是一百二十億(數字為假設),誰知道?」專業層次高,即使主計處、審計部、立法院努力審查,也很難竟全功。

而預算歸行政院主辦,立法院審議,決算則屬監察權責,預算和決算不能連線,使得監督功能無法完全發揮。

審計部副審計長國永超則說,要公務員個個都把國家的錢當做自己的錢只是個理想,追根究底,問還是出在制度本身缺乏良性循環。

現在的循環是審查機關要砍預算(到立法院還要再被砍),主辦機關怕被砍,提報預算中常有七成是前一年預算,再加三成。如果意外沒被刪減,太寬鬆的預算最後只好保留或消化。

機關搶編預算的心理也很濃厚。常常計畫未規畫好,就先編部分預算,一切等拿到預算再說。很難避免日後不辦理追加,工程進行起來也很難循序漸進,變更設計更如同家常便飯。

更有機關為了搶到預算,擬預算時故意低報,造成既成事實後,再申請追加。

面對規模超大的六年國建計畫,台大經濟系副教授林向愷希望,主管重大工程的經建會應該建立一套各機關預估工程預算、進度、決算的紀錄,做為審查建設計書的參考。

更深一層來看,編製預算代表錢與人力的資源分配。有人、有錢,就表示掌握權力,各機關自是無不全力以赴,至於國家整體資源分配是否合理,並不是個別機關考慮的重點。

中研院經研所副所長楊重信建議回歸到問題的源頭--國土規畫,對資源有了通盤規畫,那些計畫是「刀口」立時可判,再用計畫主導資源分配,配合訂立長期財務計畫,各種建設才能發揮累積的效果。否則負面效果將抵銷掉個別建設的正面效益,實在不是納稅人樂見的。

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