衡量一個國家福利水準高低，最常用的指標是實質國民生產毛額和每人平均實質國民生產毛額但以這二者作為衡量福利指標的最大缺失是，在計算實質國民生產毛額時，許多沒有在市場交易的產出和伴隨生產及消費所創造出來的許多負產出(disproduct)如噪音、自然景觀的破壞、空氣及水的污染等，都沒有算到。
因此，真正能夠反應一個國家福利水準的，應該是一項兼顧物質與精神、有形與無形、正面與負面產出的指標。
基於這個理念，曾有許多經濟學者提出新的衡量標準，其中最受矚目的，是美國耶魯大學經濟學教授諾德豪斯(Nordhaus)與托賓(Tobin)在一九七二年提出的淨經濟福利(Net Economic Welfare)指標。
經濟福利是一個多元化的概念。這個概念的衡量，涉及到主觀價值判斷，很難取得一致的標準，一般經濟學家都喜歡用籠統的生活素質指標，來作為衡量這個概念的標準。
什麼抵銷了成長？
根據政府的統計資料，從一九七０至八九年，台灣地區實質國民生產毛額提高了四．二倍(見表一)；每人平均實質國民生產毛額也增加了二．八倍。伴隨高度的經濟成長，國民生活素質是否也大幅改善呢？
為了解答這個問題，最近筆者曾經做了一項研究。首先我們把影響生活素質的項目，分成六大類：一、基本生活需要；二、衛生保健及文教康樂；三、社會安全與公平；四、政治、社會與經濟穩定；五、治安與社會秩序；六、自然與生態環境。
每一大類包括了若干項目，這些項目決定以後，我們第二個步驟便是計算每一個項目的定基指數；這些定基指數，有些與生活素質是正相關，有些是負相關。
根據我們的計算結果，最近二十年間，台灣地區人民的基本生活需要素質提高了一．五倍。
基本生活需要素質的高低，主要決定於實質財貨消費數量的多寡。隨著經濟快速成長，生產增加、所得提高、人民消費能力增強，基本生活需要自可獲得更充分的滿足。
另外，台灣地區人民的衛生保健及文教康樂活動的素質也有顯著的改善，在一九七０到八九年間，提升了一．三倍。
由於政府近年來積極推動社會保險，大幅增加社會安全支出，雖然股票與不動產價格狂飆，曾經引起所得分配惡化，但根據我們計算的結果，社會安全與公平的情況仍然有一些改善。
在政治、社會與經濟穩定方面，一九七０年初表現不錯；一九七四和七五年因受石油危機影響，素質指標轉趨下跌，到一九七九年復有改善的跡象。從一九八０年開始，沒有什麼進步，甚至有些退步。到一九八九年，此項指標比一九七０年，還降低了七個百分點。
治安與社會秩序，在近二十年來，似乎也沒什麼改善，反有惡化的現象；特別是一九七六年後，欲振乏力，最近三、四年，表現更是不佳。整個來說，這一項生活素質指標降低了一一%。
自然與生態環境也持續地明顯惡化，成為台灣地區生活素質提升的主要抵銷力量(見表二)。
生活素質不升反降
綜合以上的分析，在一九七０至八九年，台灣地區國民生活素質，雖然在基本生活需要、衛生保健與文教康樂、社會安全與公平等方面有所改善，但政治、社會與經濟穩定，治安與社會秩序，及自然與生態環境等方面則有惡化的情形。兩者相互抵銷的結果，使台灣地區的整個生活素質，在這二十年期間並沒有獲得改善。
除一九七九年以外，一九七０至八一年這段期間的綜合生活素質指標(見表二)，每年都是下降；其後雖稍有回升，但到一九八五年又再度下跌，就一九八九年的指標與一九七０年比較，共降了十三個百分點。
從綜合生活素質指標來看，台灣地區國民的平均福利水準，在過去二十年可以說每況愈下。
儘管我們對建立生活素質指標所涉及的項目和權數選擇，可能有所爭論，但在經濟快速發展過程中，民眾生活素質不但沒有提高的跡象，反有下降的趨勢，這一強烈的對照，是很難令人忽視的。
國家建設的最終目的，在增進全民福祉，實質國民生產毛額，或每人平均實質國民生產毛額提高，並不一定反映國民福祉提升。政府當局有鑑於此，已決定今後的國家發展，不以追求高度經濟成長為首要目標。
我們願意進一步建議，政府應該更加努力改進生活素質指標的編製；在發表施政成果時，將生活素質指標的變化與經濟成長率並列；民意機關在審查各級政府預算時，特別注意各項預算、支出對生活素質可能產生的影響，作為政府施政考核的最高準繩。
當一個國家的經濟發展到達某一個階段以後，所得持續增加。往往會導致國民對許多公共財貨，諸如公路、鐵路、捷運系統、公害防治、環境保護等各項需求增加。
為了因應這一趨勢，公共支出在國民生產毛額中所占的比重，必須相對提高。
OECD先進國家，從一九六０年開始，各級政府的總支出在GDP中所占的比重，便持續增加，直到最近幾年才稍微穩定下來。
一九八三年，這些先進國家的公共支出比重平均已達四七．五%。反觀台灣地區，從一九六六至八三年，這項比重不僅沒有上升，反有下跌的趨勢，一九八三年以後，更大幅下跌。一九八九年這項比重已回升至二四%左右，與先進國家比較起來，差距仍然很大。
縮小差距提高素質
雖然影響生活素質的因素很多，但公共支出的成長趕不上國民所得的成長，應該是國民生活素質不能提升的重要原因。
和先進國家相比，我國政府支出規模，似有酌量提高的必要。而社會大眾也必須瞭解，應該透過審慎選擇民意代表、健全民意機構和發揮輿論的力量，來防止政府濫權、腐化和浪費，而不是消極的剔除政府合理支出，束縛其辦事的能力。
建議政府支出適當擴充，並不是要政府多管事、多干預，只是的確有很多是攸關民眾福祉，而又需要政府多做的事，實在不宜因預算的限制，就擱置或延緩。
建議政府支出應適當擴充，也並非主張所有的政府支出都要增加。相反地，有些支出應該根據民意和先進國家的經驗及國內外情勢的變化，檢討現實的需要，考慮減少，如一般用人、政務支出和國防支出。在另一方面，有些支出，如公共基礎設施固定資本的形成、自然生態環境的維護、社會安全保險等項目，在未來若干年內，應視需要作相當幅度的增加，才能逐漸縮短與先進國家在生活素質方面的差距。
(徐育珠教授執教於美國南康乃狄克州州立大學，黃仁德為政大經濟系教授)
