我國在台灣地區宣佈戒嚴已有三十七年了？在台灣有將近七成的人口，從末在「沒有戒嚴」的日子下生活過。眼見政府即將宣佈解除戒嚴，向回歸憲政邁出第一步，作長治久安的打算，真值得喝采。
戒嚴是國家緊急權的一種，其功用有如服猛烈無比的特效藥，雖可救沉痛，但萬不可常吃久吃，否則必傷身致命。
欣見解除戒嚴
戒嚴三十七年，論時間之長，除約旦外，世界各國無有出其右者。民主先進國家視戒嚴為針對一時突發暴力事態所採取的消極短暫措施，發動權保留於議會，以防行政機關濫權而造成憲政獨裁，同時戒嚴期限也都在發動時規定。
我國長期戒嚴在國際上（尤其是英美法各國家）容易引起專橫武斷軍事統治的聯想，滋生困擾誤解，儘管我國官員一再解釋戒嚴法只用百分之三，也是百口莫辯。此時當局毅然決定解嚴中不但有撥雲見日的作用，更配合時代潮流與社會脈搏，可謂意義極大。
解嚴後的第一個衝擊是開放黨禁，「民主進步黨」的成立可為明證。第二個衝擊可能是開放報禁。表面上乍看，報禁似乎不能「完全」由戒嚴負責，因為除了戒嚴法（第十一條）以外，報禁還有其他法律或命令根據（出版法第二十七條、出版法施行細則第二十七條、國家總動員法第二十二條）。其實，追究到底，唯文因為我國一直以「戒嚴心態」為主導，故偏重於使用非常法，甚至以行政命令「凍結」憲法和平常法的功能，以致行政命令常超出非常法；非常法常起出平常法；平常法則常超出憲法。事實上，即使以前國民熊在大陸黨治和訓政時期，報禁也是開所未聞的，它是政府遷台以後的新發明，如謂與戒嚴無關，恐難自圓其說。
中華民國憲法第十一條明白保障「人民有言論講學著作及出版之自由。」當然這些自由不是絕對或漫無限制的。憲法第二十三條規定：「以上各條列舉之自由權利，除為防止防礙他人自由，避免緊急危難，維持社會秩序，或增進公共福利所必要者，不得以法律限制之。」這裏必須注意「必要者」三個字，憲法對保障人民言論出版自由的基本人權之用心是昭然莊嚴的。
報禁的法律根據
目前我國實施報禁的主要法律根據是「出版法施行細則」（第二十七條），三十多年來行政院答覆立法委員質詢莫不援引之。世界上民主先進國家並無所謂「出版法」，我國出版法在四十年代修訂時曾經因為言論自由的顧忌，引起軒然大波。印使如此，出版法對於報紙登記仍作從寬解釋，只在第九條（關於登記必須聲明之事項）及第十一條（關於發行人及編輯人之限制）作明文規定；此外，行政官署只有接受報紙登記的義務，而無拒絕的權利。
但「出版法」過渡到「出版法施行細則」便大大的變質了。「出版法」第二十七條規定：「出版品所需紙張及其他印刷原料，主管官署得視實際需要情形計畫供應之。」其中「計畫供應」一詞在「出版法施行細則」第二十七條則被扭曲，隱然賦予行政當局禁止報紙登記的權力。該條說：「戰時各省政府及直轄市為計畫供應出版品所需之紙張及其他印刷原料，應基於節約原則及中央政府之命令調節轄區內新聞紙、雜誌之數量。」其間的差別無法以道里計。
節約紙張不成理由
「出版法施行細則」是內政部於民國四十一年公佈的。在這前一年，民國四十年六月十日行政院命令（台教字第三一四八號訓令第七點）謂：「台灣省全省報紙雜誌已達飽和點，為節約用紙起見，今後新聲請登記之報紙雜誌通訊社，應從嚴限制登記。」民國五十六年十二月二日內政部（台版字第二五五二一四號）覆台北市政府函，又重申此一政策。這是行政權膨脹、立法權與司法權萎縮的又一例證。
民國四十三年十一月五日，內政部變本加厲，制訂「戰時出版品禁止或限制登載事項」九項，企圖以命令變更法律，加重行政處分權。由於輿論大嘩，立法院猛攻，行政院只好下令「暫緩實行」，前後只「公佈施行」了五天。
民國四十四年三月四日立委成舍我在立法院質詢說：「這一份由行政官署制訂的（出版法）施行細則，許多地方多與母法的立法原則衝突。痛快的說，簡直就是違憲。」又說：「因節約紙張及印刷原料，就可以禁止新的報紙雜誌出版，這真是天下奇聞。」監委陶百川也在監院發言反對無效（見「困勉狂猖八十年」，頁三三五｜八）。報禁政策絲毫不動，以迄於今。以行政命令為依據民國四十七年，七十五位立委提案請立法院對「出版法施行細則」違法各期採取行動，行政院則秘密向立法院提出「立法院修正案」，增列條文授權行政官署，不經司法程序可以封閉報紙雜誌。
台北市報業公會向立法院提出萬言請願書。國民黨中常會於五月一日決議：「限立法院於本屆會期內照原案通過。」立法院先有程滄波等二十四位委員主張公開審議臨時提案，復有彭善承等一百六十一位委員對程案提出復議案，均未充份討論即遭否決。立法院舉行秘密審議，三個委員會以不足五小時時間完喊二讀，最後的牛小時完成三讀，其草率者如此。監委陶百川等人在監院提案中請司法院解釋，司法院以大法官會議釋字第一○五號解釋為並不違憲（見上引書頁三三八－四○），殊令人遺憾。
令人痛心的結果
綜上所述，報禁顯然足沒有法律根據的，「出版法施行細則」第二十七條授各省市政有這麼大的權力，不須經司法程序，可以行政命令直接限制及妨害人民的出版自由，既違反五權分立的原則，更為憲法所不許。而這條違憲的行政命令正是報禁和限張（三大張）的「主要」理由。
以「節約」為理由實施報禁，不但違法，而且不合社會現實。我國目前四百億美元外匯存底無法消化，誰肯相信那老掉牙的理由？以民國六十九年為例，台灣全年進口新聞用紙為一千八百餘萬美元，進口水果的開銷為其三倍，進口洋煙洋酒的支出為其一點七倍（見張作錦「談報紙的限張和限印」，聯合報，民國七十年七月十三日）。
而在「六十九年國建會建議事項處理情形彙編」 （頁二四○），新聞局和內政部的答覆竟又老調重彈，完全沒有說服力。洋煙洋酒即將登陸，我們難道寧要洋煙洋酒，不要新報紙新雜誌？再者，限張已造成報紙字體縮小，戕害國民視力的畸形現象，以「節約」之名，造「近視王國」之實（成功嶺大專新生患近視者達八二%），言之令人痛心！
除了「出版法施行細則」 （第二十七條）以外，行政院偶爾也引用「國家總動員法」 （第二十二條）及「戒嚴法」 （第十一條）。前者由國民政府於民國三十一年公佈施行，是訓政時期的遺留物，早已不符合憲政的要求。後者規定最高司令官有權取締「認為軍事有妨害者」之新聞及出版物。姑不論報禁是否與「軍事有妨害」，解嚴以後「戒嚴法」自動失效，連同「台灣地區戒嚴時期出版物管制辦法」也要一併廢止，將新聞「事後追查」的權力由警備總部轉交行政院新聞局。引「戒嚴法」為報禁的依據，更屬牽強失常。
開放報禁時勢所趨
就法論法，報禁沒有存在的理由，應隨著解嚴的形勢予以開放，以回歸民主憲政。今再就社會需要論述開放報禁的必要。
近一世紀前，嚴復撰「國問報緣起」，述其動機，一曰通上下之情，一日通中外之故。梁啟超撰「論報館有益於國事」一文，其言云：「硯國之強弱，則在其通塞而已。血脈不通則病，學術不通則陋。......上下不通，故無宜德達情之效，而舞文之吏，因緣為好；內外不通，故無知己知彼之能，而守舊之儒，乃鼓其舌。中國受侮數十年，坐此焉耳。」又云：「去塞求通，厥道非一，而報館其導端也。......其有助耳目喉舌之用，而起天下之廢疾者，則報館之為也。」今日讀之，猶如幕鼓晨鐘。
以學理官之，言論自由跟著時代變化有兩方面的意義。十六、七世紀古典自由主義強調「freedom from」，即消極地免於國家統治權的干涉與壓制；及至十九世紀，由於政治上古典自由主義已充份體現，轉而強調橫櫃的「freedom from」，亦即以自由討論為手段，目的在取得真理與最良善的結論，司時符合個人與社會福祉。
二十世紀以來，新聞媒介所有權集中，形成壟斷，言論自由與新聞自由之開乃出現一道鴻溝，其分水嶺在於：「誰有能力利用資訊生產工具？」現代思潮於是特別重視民眾的「知權」與不被矇蔽的自由（參閱顏尹談「現代表現自由論」，亞洲人四巷三期，民國七十二年二月）。
讓市場自由競爭
新聞媒介必須服務公利，問題是誰來解釋「公利」？在一個日趨多元的社會，政治制衡力量抬頭，公利與真理應該有多元的解釋，才符合社會和諧之旨。由於報禁行之有年，青年黨一度想恢復一張日報，專注於「愛國、反共、民主」的鼓吹，而不可得，挫折感溢於言表（見李磺「安全與自由－談開放報禁」，民主潮五○三期，民國七十一年一月十六日）。隨著堂寐不解除，很難想像「民主進步黨」不要求辦報權；要求不到，很難想像不成為政治問題。執政黨如果早想一步，便應及早開放報禁，不待潮流與形勢的逼促，即已未雨綢繆，既可消弭社會的衝突，更可向歷史交代。
其實籃，二十五年來，不止在野黨派和反對勢力要求解除報禁，許多
國民黨黨內開明力量也不斷透過各種管道在爭取，可惜徒勞無功。但現在社角進步，民主素質提升，使解除報禁的呼聲愈來愈大，愈來愈急，愈來愈不可漠視。
防止報業托辣斯
除了「節約論」，官方的另一套說詞是「飽和」。三十一家報紙是否「飽和」，不是官方主觀認定可以了事，必須透過市場客觀運作才曉得。有人擔心，一旦報禁開放，現有的若干官報黨報恐將關門大吉，如其然則更值得檢討。站在執政黨的立場，與其從事裕隆式的保護政策，不如開放市場以厚增競爭能力，而且貴精不在多，何不集中資源辦幾張第一流的報紙！總之，長痛不如短痛，我們相信執政黨的報禁政策另有其他考慮，不致為了保護幾張黨報而犧牲原則。
這些考慮包括：
一、開放報禁，會不會造成「大吃小」的壟斷局面？目睹先進資本主義國家的例子，這個局面不能不警惕。但先進資本主義國家生產工具所有權的集中壟斷是全面性的，不獨以新聞媒介為然，媒介壟斷只是其中一環而已。我國大資本家和跨國企業尚未形成，應該及早以周密立法限制「托辣斯」，以保障競爭管道的暢通與公平，則報業壟斷應可倖免。
坦白說，目前報禁不但保護若干可能被市場淘汰的報紙，也造就了少數報業王國的雛型，兩者俱是畸型的發展。三十五年來，報紙登記證就限死那三十一張，結果只有「超級金牛」才出得起數千萬元甚至數億元買一張登記證。傷害公益、圃利私人。豈是始料所能及？
二、既然報業壟斷不足憂，開放報禁後是否會導致各大小報林立，一如香港的局面？日前香港這塊彈丸之地有六十多家報紙，其中半數是狗馬經掛帥或報導影歌星的「八卦新聞」，不足為訓。剩下的二十一家風格較正經嚴肅，使言論市場開放活潑，為舉世所僅見。這些報紙或背後有政治勢力在津貼撐腰，或由家族經營，沒有報團在鯨吞蠶食，可見歐美報紙壟斷的經驗並非放諸四海而皆準的。
相信開放報禁後，台灣可能走這條路，但大家別大驚小怪，因為市場是一隻看不見的手，只要不以人為力量扭曲，將會自然調適。
避免對立尖銳化
三、這樣，「不當言論」是否會廣泛流通，如何處理？
基本上這與開放黨禁沒有兩樣。我們必須承認社會衝突是現代多元社會的必然現象，不能迴避或壓抑，所以最好能公開地在大眾媒介廣泛折衝，以期建立共識。萬一大媒介的公信破產，則小媒介（傳單、耳語、黑函、錄影帶）乃至街頭運動必相對地抬頭，使兩極對立更尖銳化，這絕非社會之福。
香港的言論市場表面上看似劍拔弩張，其實足以法律手段納言論於正軌，不同黨派搞文鬥不搞武鬥，彼此相安無事。所以香港模式是集開放主義與法治主義之大成，不只意見市場蓬勃，其對私人權益的尊重尤遠為台灣所不及。政府在研擬開放報禁後的政策時，不妨引為借鏡。
回歸憲政的一步
展望未來，台灣必走的路是民主憲政，以及活潑健全、元氣淋漓的政黨政治。言論的規範務求以法律為依歸，包括出版法（第三十二條以下）及廣播電視法（第二十一、二十二、三十二及四十條以下罰則），執法過程務求毋枉毋縱，不搞「自由心證」。為了實施民主憲政與落實民權思想，將來宜隨著時勢的轉移，逐漸修訂甚至放棄非常法，以維護平常法的尊嚴與權威。
蔣經國總統去年十月五日對國民黨中常會說：「時代在變，環境在變，潮流也在變。因應這些變遷，執政黨必須以新的觀念、新的作法，在民主憲政的基礎上，推動革新措施。唯有如此，才能與時代潮流相結合，才能和民眾永遠在一起。」真是可圈可點，感人至深。
回歸民主憲政，請以開放黨禁開放報禁始。這種「台灣經驗」將令世人刮目相看，對大陸同胞也最能激發向心力，而對我國人民社會長治久安的福利就更不言可喻了。
（李金銓任教於美國明尼蘇達大學新聞及大眾傳播學院）
