此刻日本進入政治熱季了，英國查爾斯王子來訪、日皇在位六十周年紀念、先進國家首腦會議，更別說解散國會，角逐總理大臣的重頭戲了。
中曾根能否三選連任並不重要，因為日本的行政有長職位，不像歐美國家有複數政黨的競爭，日本只有不同派閥之間的演出。
日語中的「派閥」和英語的”faction”意義不同。”faction”是指政策上意見相同的團體而言；日本的派閥是以政冶資金、大臣職位為目標的人際關係，並不是以政策作基礎的。派閥的存續條件是：一要有相當人數的議席，二要募得相當的政治基金，三是派閥領袖有成為總理大臣的可能。這種親子式政治集團的形成，大體都與領袖的作風和影響力相關，所以誰登總理寶座，都無關政冶宏旨。政策，走一脈相承延續下來的，有其正統性和一貫的精神。
從首相官邸談起
戰後以還，在人們心目中，日本是慘敗了，是無條件投降了。這個概念，多少有加以區分和再認識的必要。不錯，日本是戰敗了；但是迅速爬起來，未曾一日脫節，未遭過分摧殘的，是日本的官僚。雖然有些是當為戰犯處刑了，但這正好是個新陳代謝的機會。無論戰後有多少改革，也無論當年盟總給予多少壓力，日本政府卻一直握在正統性官僚手裏，未為不同理念者所乘，則是事實。
研究日本政治，牽涉層面較多，本文著重決策過程和那些角色起什麼作用。現在先從權力中樞－－首官邸談起。
在田中義一時代（一九二八年）造起來的首相官邸，到中曾根為止，五十年來有三十一人做過這日式「白宮」的主人。平均每人只有一年九個月的任期而已。首相官邸的工作人員，由官房長、副官房長（相當行政院秘書長、副秘書長）到守衛、廚師，共七十五人。粗略地說，他們的工作量是平均每天處理約九百封函件、五百次電話，與接待二百五十位客人的到訪，這是例行性的工作。重要的、機密的與出謀畫策的工作則屬於內閣參謀本部。
此外，每天傍晚必有兩名中年信使，駕車肩負保險信袋來到官邸，裏面是紅線捆紮的電報。這些來自駐外使領館的機密電報，不在前述九百封函件之內，更不談還有和美國總統直通的熱線了。所以首相官邸是日本的神經中樞自不待言。
行政中框的要角
在這首相官邸，每星期一、四的中午，必有三十三名年齡都在五十許的標準型人物，乘黑色轎車來到。這些科班－－各省廳事務次官－－一到，就魚貫而入，直奔地下一層的食堂（僅備三明治等簡單食物），抓緊時間開「事務次官等會議」。在這正式名稱上加一「等」字，立意是把警察廳長官、法制局次長包括進去。
這項會議，對日本的政策起決定性作用。
因為各省廳事務次官，在官僚體系中，在掌管的各省廳（即各部會）事務以及所屬機構之中，不受任何政府改組的影響，是真正權責在握的一級官僚，實力超過他的頂頭上司各部大臣。這些由課長、局長、審議官循序爬起來的次官，除了熟習他的業務之外，都是出於名門學校，高等文官考試及格，文是久經歷練的佼佼者，可以稱為官僚中的頭腦集團。
所以每周兩次事務次官等會議，與其說是為每個星期五的內閣會議作準備，不如說是只待閣議的追認。因為各部大臣，是隨政局的變化而上台下台，且有來自派閥的酬庸，流動性很大，絕無自己的班底可言。雖然如此，一旦有了大臣頭銜，也就位尊一時，榮及鄉里，他的國會議員席位，自然每選必中了。
另一個值得注意的趨勢是出身官僚的國會議員正在增多，又因憲法規定，各部大臣一半以上須由國會產生，所以在閣僚之中，不乏原在各省廳服務過的，這更助長了事務次官的地位。
警察的威力
主持事務次官等會議的副官房長多是警察和厚生省出身。警察的職責不必說，厚生省是由戰前主管治安的內務省蛻變的，這也不是秘密。所以事務次官等會議，是情治系統出身的占著優勢，該可肯定，雖然較少有人注意於此。
警察在內閣發揮的威力不止於此，例如官房副長官以下人員，由決裁書類的傳遞，到事務處理的總務課長（首席參事官兼），特別是首相的首席秘書官，必須是來自警界的，幾乎沒有例外。
所以表面看來，日本充滿了民主的形象，實際上，日本的政治運作有著傳統的方法和性格。警、法與各省廳事務次官會議透過警察的參與，構成了內閣的核心之一。日本各種行政動態及重大問題都可藉此機敏的會面來討論解決。福田時代所謂的「中日和約」就是出於事務次官等會議的決定，他們的實力由此可見一斑。
參謀本部的組成
現再談內閣的參謀本部及有關各室的地位和功能。
日本政治的另一不同之處是官銜很低，職權很大。在他們的制度裏，課長獨當一面極其平常。所以說內閣官房（猶如行政院秘書處）中的參事官室、審議室、廣報室以及調查室的負責人，外加首相秘書官五人和官房長秘書官四人，就構成參謀團了，類似美國白宮安全顧問。其中，審議室長、調查室長、廣報室長，都與總理大臣直接相通。
以廣報室為例，一般以為不過遇事宣導而已，其實不然，這種灌輸性的宣傳概念，早已落伍。他們是以老百姓的言論和反應作為掌握對象。這個座落總理府二樓的廣報室，自一九六○年起就有獨立預算，並在七年之間增加了五十七倍，達一百二十億日圓。
他們在調查人民對政府反應方面，非常深入而廣泛，例如除了調查外交、住宅、工作與休閒外，還要知道在社會意識、夫婦生活、保險負 、中等教育、地價趨勢和商店壟斷等各方面人民的想法與政府有多少距離。
這類無微不至的分析猶恐緩不濟急，廣報室又動用了經費的四○%以上，約五十億日圓，委託「電通」廣告公司及其他調查團體對最緊急的問題提供消息。「電通」第九聯絡局的池田部就是專門負責總理府業務的。還有NISS（Dentsu’s Network Information Service System）裝置，可在一小時內對二萬人作出立即調查分析，瞬
間掌握民間空氣。廣報室長除第一任是由內閣調查室出任的以外，第二、三、四任又都是來自警察界。
為什麼？日本是警察國家？
第一、每逢選舉，執政當局在垂詢各地選戰情況時，廣報室的報告不能超出三百票的誤差，而各地情況都掌握在警察之手。
第二、平時的治安問題、社會問題和教育問題，也是警察最清楚，甚至某校的校風演變、不良學生幾何，警察都能朗朗上口。
所以在內閣參謀本部裏，以廣報室為首的各室長又是日本政策作業的中堅分子，是核心中的核心，都與警察有著關聯。
那麼，日本是個警察國家嗎？事務次官等會議有警察介入，內閣的圈內是警察出身，事雖如此，卻少有人肯定日本是警察國家，至多是說警察的素質和警察的功能異於其他國家。其實因為日本是一管理型社會，凡百事態，凡百組織，無不納入管理之中，所以警察自始地位重要。
另一方面，日本的總理大臣絕非一切寄望警察而已，他還廣泛地組織智囊團體襄助政務。中曾根自上台以來，前後已組成十個團體，如「閣僚參拜靖國神社問題懇談會」、「物價安定政策會」、「高度情報社會有關懇談會」等，為總理大臣解答有關問題。
日本的真象
上述各會成員中，有東大教授公文俊平、學習院大學教授香山健一、作家曾野稜子、評論家飯島清、演劇家淺利慶大、律師佐藤欣子、以及貿易振興會長赤澤璋一等。這些人的發言，中曾根也是言聽計從的。所以，一個政策由決定到執行，是經過調查分析、諮詢、調整、會商一連串下來的，如此維持政令的統一，以表現政府的有能。更別說分門別類屬於各單位的二百十四個「審議會」的作用了。
曾在密西根大學日本研究中心和哥倫比亞大學研究日本的專家理查．哈羅蘭（Richard Halloran），在一九五七年以「商業週刊」記者身分來到東京，由於他的長期研究和親自體驗，最後寫成「日本的表面和真象」 （Japan: Image and Realities）一書，他在書中說:「美國人認為西方思想，特別是宗教、哲學、政治思想已滲
透到東方文化意識裏了，這一點，是不通的。」
他說:「在盟軍占領時代，日本唯美國馬首是瞻，不像在明治時代對文化輸入有選擇餘地，整個社會都被盟軍罩住了。可是韓戰一起，美國把占領政策放鬆，日本又照自己傳統把機關和制度復活了，特別是在和約簽訂以後，日本的政治、經濟以及商業結構的營運，完全照日本型式再建了起來。」
在哈羅蘭筆下，日本國家的原動力是由高級官僚、實業家、政治家的頭目們形成的，它和西方近代國家情況不同。日本自古是由家族聚為一族，再由一族而「國民家族」，由這過程發達了起來。平等主義不及官僚主義，個人不及團體，不是多樣的，而是均質的。
而中國人對日本政治的看法是:
第一、日本的組織力是研究日本政治功能的一個重要環節。
第二、「社會思想的軍事慣性」－－干涉與管理型社會的傳統精神不宜輕視。
第三、日本式的「合理主義」（rationaIism）比任何其他流行的主義都更厲害。
強勁的公務員隊伍
政府的機能只靠內閣或少數官員的努力或才幹是無濟於事的。在我們看來，政策的決定並不是怎麼困難的事，問題是代表政府的行政官廳，由中央到末梢，有多少執行決策的功能，這是很大的關鍵。
日本的公務員，中央和地方全體，包括公營事業，是五百零六萬九千人，是一支強勁隊伍，給人的叩象是效率驚人。效率的高低還不能只從表面的服務態度遽下結論。以日本和英、法兩國來作比較，日本每千人之中，公務員占四六．三人，法國是每千人之中公務員為六七．四人，英國每千人之中，公務員有一○五．四人。由這裏可以明顯看出，日本公務員的能量，在先進國家居首。伊藤博文在出任總理大臣之初，就頒布官規五章，實踐至今末打折扣，這是值得深思的。
（齊濤為留日作家）
