自從美國以第一部成文憲法明文區分行政、立法、司法，建構民主憲法中權力分立的典型開始，司法就是以審判為中心功能的國家權力；此點為司法與立法、行政甚至考試、監察各權最主要的不同。
我國憲法第七十七條規定：「司法院為國家最高司法機關，掌理民事、刑事、行政訴訟之審判及公務員之懲戒」，顯然也將司法定位於專以形成具體規範之審判工作的國家權力作用。
司法既以審判為中心，司法系統與組織的建構，就不應也不能脫離此一基點：在司法系統之內，任何非審判性的權力(如司法行政)，都是審判的從屬或輔助功能，不能凌駕審判，也沒有領導審判的餘地(審判既稱獨立，實無領導可言)。
可是，或許是政治發展上、也或許是文化上的原因，我國立憲四十年來的司法制度，到現在都不能樹立「審判至上」的中心理念；反而是審判系統中的司法行政掩蓋了司法審判的地位，使司法體質一向顯得積弱不振。
目前司法行政超越司法審判的態勢，非常明顯。以司法系統的基本架構為例，司法院應是國家的最高審判機關，司法院中擔任審判職務的則應是大法官；可是，立憲後的制度演變，司法院完全不司審判，卻成為不折不扣的司法行政機關，凌駕於所有的司法系統之上。談司法改革，就應該從司法的基本功能檢討這樣的制度設計。
錯誤的「眾星拱月」的關係
再以法院的結構為例，也不難看出司法行政與司法審判在定位上本末倒置。
司法系統既應以審判為主、行政為從，司法行政即應由審判官兼理；司法行政首長即應為附屬職位而非專業職位；而各種司法體系內的行政職能也應受審判官支配以協助審判。
因為審判官是各自獨立行使職權，並不互相隸屬指揮；因此每一自成單位的審判官與配屬於審判的司法行政人員之間，都應形成以審判官為中心、眾星拱月的關係。
所以，審判官工作負荷過重，影響裁判品質的問題。正確的解決之道，不是加強行政監督、訂立辦案期限，而是應設置法官助理，以減輕審判官的行政工作負擔，使能專注於平亭曲直，聽訟得情的職掌。
可是，目前法院的人事配置，則適得其反，司法行政首長一經任職行政，即不事審判，卻得審閱裁判書類，並為人事績效考核；司法審判官在行政事務上須受司法行政首長指揮。
又如司法人事制度，並無自成格局的設計，而是將行政官僚體系的公務員人事制度，照章搬用，無視於官僚體制對於審判官可能形成的人格影響，尤其可見立法院及考試院均缺乏司法與行政應在本質上加以區別的觀念。
「一窩黑」的聯想
至於社會普遍關心的司法風氣問題，表面上似與「重行政、輕審判」的心態無關，其實不然。也就是司法風紀受人非議，看似可以為加重行政監督的理由，事實上恐怕恰是「重行政、輕審判」的結果。
因為「重行政、輕審判」的態度會對社會產生明顯的心理暗示，足以嚴重降低社會大眾對於司法的尊重感、信服感與不可褻瀆感。
一言以蔽之，今日司法各項問題，都因司法體系內外均受到濃重的「重行政、輕審判」的觀念所支配形成。其實從司法革新的最上層領導人物，自審檢分隸以來均非出身司法，而必須藉重行政體系的政治領袖出任這點來看，「重行政、輕審判」觀念所造成的影響，可說是極為深遠。
成熟的民主法治，不可能建築在體質衰弱的司法之上。現在社會上利用弱勢的司法以達政治抗爭目的的事例屢見不鮮，如果在此一關鍵時期，司法不能完成脫胎換骨的使命，則不可恃的司法，恐怕將成為民主法治防線的決堤之處。
司法不容壓制，也不容踐踏，只有健康自主且能免疫於暴力攻擊的司法才是民主法治的保障。
(李念祖為執業律師，並任教於東吳大學法律系)
