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【獨家專訪】卜睿哲:提升民主效能,是台灣最重要的防線!

文 / 李國盛白育綸    
2021-07-27
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【獨家專訪】卜睿哲:提升民主效能,是台灣最重要的防線!
前AIT理事主席卜睿哲出書《艱難的抉擇》,解析美中台三方角力與台灣的自處之道。龍應台基金會提供
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《遠見》8月號「國際大師.台灣連線」專欄主角,為美國在台協會(AIT)前理事主席卜睿哲,他深入分析美中台三方角力與台灣的自處之道。

過去四年來,急劇惡化的兩岸關係,伴隨美中對抗的全球增溫,甚至是新冠疫情的全球蔓延,都加劇了台灣民主制度面對的挑戰。

號稱最了解台灣的國際友人、美國在台協會前理事主席卜睿哲(Richard C. Bush)認為,台灣在強化國內民主機制的同時,更要深化民主,強化效能,才能解決日益複雜的議題。

他更在新書《艱難的抉擇—台灣對安全與美好生活的追求》中提醒:「台灣在做艱難抉擇時,要正確理解美國的利益及意圖。」

卜睿哲認為,台灣民主制度由於內外挑戰難度愈來愈高,在面對艱難的選擇之際,要做出正確的選擇比以往更加困難。特別是美國對中態度的轉變,從貿易戰開始,然後擴及到全面的地緣政治競爭,台灣不可能置身事外。

卜睿哲指出,台灣的獨特之處,就是把民主制度也納入國安機制的一環,讓民主效能提升,將是台灣面對各種挑戰的必要舉措。

在新冠肆虐、兩岸冰封之際,《遠見》獨家專訪卜睿哲,以下是專訪精華:

台灣艱難的抉擇,此時更勝以往 

《遠見雜誌》問(以下簡稱問):你為何要將新書命名為《艱難的抉擇》?想帶給台灣哪些訊息?同時,你提及台灣政府在預算分配上出現問題,你鼓勵政府徵稅,可否進一步說明?

卜睿哲答(以下簡稱答):我想談的是台灣政治制度的表現(performance),我的書提出幾個基本想法。

首先,台灣政治體制面臨的內外問題愈來愈複雜。台灣面對的不僅只有中國議題,台灣社會正在老化,經濟正走向成熟。年輕人不想結婚、生孩子,這些問題產生了政治家們需要應對的各種效應。

台灣面對的議題愈來愈棘手的同時,政治愈來愈兩極分化,尤其是面對中國的問題。我認為,「避免選擇」其實也是一種選擇,但在台灣的狀況中,它不是個好選項。

值得注意的是,政府之所以很難同時滿足年輕人和老年人、滿足國防和其他需求,稅基不足是個問題。

沒有哪個增稅的政府是受歡迎的。但是,擴大政府預算的派餅,將更容易讓每一塊餡餅有適當的份量。

民主就是國防,用來抵擋對岸壓力

問:台灣疫情在5月陡升,有人批評,政府處理疫情獨斷且過程不透明,是對於民主的傷害,你同意嗎?

答:台灣最初成功遏制疫情,與其說是因為民主制度,倒不如說與公共衛生官員應對危機的能力更有關,由於控制疫情得宜,台灣的民主也連帶得讚揚。

在案例突然激升後,很明顯,如果政府做得不好,那麼台灣的民主聲譽就會受損。不過,正如我們看到的,病例數量正在下降,這是一件好事,我認為台灣要持續警覺及繼續與國際合作。

問:過去兩年美中競爭白熱化,就你所見,台灣的民主是讓政策制定更穩定,或民主加劇了政策困境?

答:關鍵是台灣民主選舉產生的領導人的政策,如何影響美國和中國的利益。從1990年代中期到2008年,華盛頓和北京的看法是,台灣政策對三方關係的影響是負面的。

然後在馬英九期間,他的政策更符合美中利益,至於2016年之後到今天,情勢則更為複雜,原因倒不是因為蔡政府的政策,蔡在兩岸關係上是相當審慎的,真正的原因是美中之間的緊張情勢愈見升高。

展望未來,得看2024年的選舉如何影響台灣對大陸和美國的政策。我相信,在未來兩至三年內,情況會變得更加明朗。但我強調,美國和台灣的利益,過去13年來出現了明顯的趨同(convergence)

問:你在書中說,台灣獨特之處就是把民主制度也納入國安機制的一環,怎麼說?

答:舉例來說,當中國領導人敦促台灣領導人更認真地考慮一國兩制,台灣領導人有一個非常有效的答案,就是台灣政策不是領導人可以單方決定,人民通過民主制度有發言權。所以,即使我認為你(中國)的提議是一個很好的提議,我也得先說服2300萬人。

此外,若台灣的法律地位要發生重大改變,例如「統一」,就必須通過修憲來完成。但台灣修憲真的很難,基本上,必須同時獲得國民黨和民進黨同意。

因此,我認為台灣總統有效地利用台灣民主制度的現實,來抵擋來自北京的壓力。台灣的民主仍然是防禦工具之一,條件是台灣的民主制度運作良好。不過,中國已經找到干涉台灣民主制度的方法,這使得情勢更加複雜。

2019年10月卜睿哲率團訪台,與蔡英文總統晤談。總統府提供圖/2019年10月卜睿哲率團訪台,與蔡英文總統晤談。總統府提供

美國的民主變化,也牽動台灣未來

問:拜登上台後,美國的對台政策是否有所調整?

答:不幸的是,美國的民主狀況多年來惡化了,川普上任前就有這個趨勢,但他使情況變得更糟,這對台美關係有一定的影響。

首先,美國政府對台政策,原有的一體化和連貫性進程被破壞了。拜登任期還處於初期階段,我確實期待拜登政府能在雙方經濟關係上取得好進展。這是好事,會有一個「貿易暨投資架構協定」(TIFA)會議。

今天的美國對中國威脅有更廣泛的共識,這顯然有助於台灣。美中台之間的問題非常複雜。我認為華盛頓有一種理解,即中國並沒有準備要打仗(China is not preparing for war)。

中國的手段其實是我所說的「非暴力脅迫」(coercion without violence)─在不使用暴力的情況下,造成脅迫,並且已收到一些效果。

問:拜登上台後,看似延續了川普時代的抗中策略,甚至還更強硬,這趨勢會持續嗎?

答:川普政府與拜登政府有相當程度的連續性,拜登知道,美國民眾和國會對中國看法已經改變。在過去的10年或12年裡,中國在很多方面都發生了變化,因此有必要適應這些變化。然而,我不會用「遏制」(containment)這個詞來形容拜登的對中政策。

美中非常競爭,台灣也是緊張關係下的一大議題。拜登就任以來,台灣與美國和中國之間並沒有太多高層互動,我認為我們今年下半年將看到更多的活動。這可能是一件好事。

問:許多人解讀,拜登政府正進行一種類似「新冷戰」的抗中策略,這會提升美國保護台灣的意願嗎?

答:美國是否保衛台灣,是非常複雜的問題,華盛頓是否有意願協防台灣?此外,美國是否有能力、軍事能力來支援回應威脅 ,都是關鍵。

如果我們說:「哦,我們要保衛台灣!」但我們沒有船隻、飛機、潛艇和導彈來因應這種威脅。北京會知道,他們很聰明。他們關注我們的軍事發展。

因此,我認為歐巴馬政府對亞洲進行再平衡是正確的,「太平洋威懾倡議」(Pacific. Deterrence Initiative)是好主意,因為它將把美國的軍事能力集中在最需要地區;這樣,即使我們的訊號(關於協防台灣)不是絕對清楚,北京會知道,如果它試圖攻擊台灣,它就會冒風險。

這也是對北京脅迫我們在亞洲的朋友和盟國,讓他們感到非常不安全的適切回應。因此,如果希望北京不會惡化情勢,這份倡議可望加以克制。

關於對台灣的國防支援,台灣也要以行動表態:是否可以增加國防預算,滿足整體國防所有需求?
今年4月,拜登政府派遣特使團訪台,讓台美關係更受矚目。外交部提供圖/今年4月,拜登政府派遣特使團訪台,讓台美關係更受矚目。外交部提供

北京也需轉換思惟,正視台灣轉變

問:中共正逢建黨百年,其歷任領導人都將台灣問題視為歷史使命。現今北京對處理台灣問題,會有哪幾項選擇?

答:沒有一位中國領導人會說他沒有實現統一的意志,而且,習近平似乎愈來愈不耐煩了。

我的看法是,北京的政策很糟糕,完全誤解了台灣人民的心理、台灣人民的利益和台灣人民對尊嚴的渴望。一國兩制從未流行過,今天更不受歡迎。那麼,台灣人為什麼要考慮(一國兩制)呢?

我認為北京有幾個選擇。一種選擇是回到與馬英九總統時期相同的作法:「說服」台灣人民,逐步走向統一,是符合他們利益的。不過,如你所知,這種方法在2014年左右,就愈來愈不受歡迎了。

我不能排除這樣的可能性。比方說,國民黨產生了一位新主席,習近平就可能會回到「勸說」;但我認為,這將更加困難,基本問題是北京對「一國兩制」的堅持。

第二種選擇是戰爭。這很難,首先,中國領導人必須假定美國會干預;其次,即使戰爭成功,實現統一,對台灣的損害可能很巨大,對中國聲譽的損害,也將是巨大的。

第三種選擇,基本上是在說服和戰爭之間,就是我之前提到的「非暴力脅迫」,各種手段瞄準的不是台灣島本身,而是台灣人民的心理,打擊他們對未來的信心。

這樣做風險較小。這當然需要更多的時間去運作,效果也不好評估。但這似乎是他(中國)認為在目前情況下最好的方法。同時,他利用大量的內部宣傳來說服人們,中共的政策遲早會成功。

還有一個選項在理論上存在,但我不確定北京是否考慮過,這個選項就是接受「台灣已經發生了很大變化」的事實。「一國兩制」是上世紀制定的,北京對台政策要成功,必須因應台灣社會的深刻變化。它將不得不調整對台灣的態度,提供一種更為台灣人民所接受的方法。

我還沒有看到任何證據,表明中國正在考慮這個選項,因此我說「理論上」。但我認為,為了和平,這最終是北京最佳選擇。

中國國家主席習近平7月1日於天安門參與中共百年黨慶,右為李克強。取自中華人民共和國中央人民政府官網圖/中國國家主席習近平7月1日於天安門參與中共百年黨慶,右為李克強。取自中華人民共和國中央人民政府官網

國民黨得以「新論述」加入賽局

問:近年國民黨似乎逐漸喪失議題主導性,這是否導致政治議題的更大失衡(如兩岸關係)?你認為國民黨還有機會重回舞台中央嗎?

答:國民黨也許是歷史上最有韌性、也最長壽的政黨之一,它屢屢從災難中站起來。

我們不能說國民黨將永存,但沒錯,台灣確實需要一個有效的反對黨。國民黨內部也有一些分歧,過去是能夠處理的,我確實認為國民黨還有機會。

國民黨必須適應台灣目前的形勢,並努力擬定大陸政策,找到一個大多數台灣人都能接受,且北京也能接受的方案,這應該是目標。

卜睿哲
出生:1947年
學歷:哥倫比亞大學政治學博士
經歷:曾任美國在台協會理事主席、布魯金斯研究院東亞研究中心主任、美國亞洲學會委員、美國眾議院亞太小組委員會諮詢幕僚
現職:布魯金斯研究院(Brookings Institution)東亞研究中心客座資深研究員

《艱難的抉擇:台灣對安全與美好生活的追求》一書,卜睿哲著,2021年6月25日出版。圖/《艱難的抉擇:台灣對安全與美好生活的追求》一書,卜睿哲著,2021年6月25日出版。

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