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打擊犯罪刻不容緩

文 / 張玉文    
2002-12-01
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打擊犯罪刻不容緩
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10月24日,美國警方逮捕兩名嫌犯,他們涉嫌從10月2日起,在美國首都華府及近郊屬於馬里蘭州和維吉尼亞州的地區,犯下多起槍擊案,造成十死三傷。這件連續殺人案雖然「只」是個案,但是殘忍的手法對人們的心理造成極大的震撼,尤其去年的九一一恐怖分子攻擊事件餘悸猶存。

這件駭人聽聞的槍殺案提醒人們,從整體數字來看,美國在經歷過1990年代連續十年犯罪率下滑之後,目前犯罪率似乎有再度上升的趨勢。

不只美國,世界各地犯罪情況也愈來愈嚴重。根據聯合國藥物控制暨犯罪防治辦公室(Office for Drug Control and Crime Prevention)的資料,1990年代延續了1980年代的趨勢,全球犯罪案件持續增加。最常見的犯罪案件是偷竊,至於暴力犯罪(謀殺、傷害、搶劫)所占比例並不高,大約占所有通報案件的10%~15%。

恐怖主義蔓延更使得全球治安惡化。例如,10月份在東南亞的印尼峇里島、菲律賓三寶顏等地發生的恐怖分子攻擊事件,不僅造成嚴重傷亡,也造成人心惶惶。菲律賓單是在10月份就發生四起恐怖分子攻擊事件,共造成十四人死亡。

治安惡化民眾不滿

治安惡化,引發民眾的恐懼和不滿,政府也紛紛展現打擊犯罪的決心。

例如,阿根廷的首都布宜諾斯艾利斯,十年來犯罪案件增加了一倍,其他拉丁美洲國家的犯罪情況更嚴重。9月份布宜諾斯艾利斯有數千民眾走上街頭,抗議治安惡化,以及部分警察涉入犯罪案件。

菲律賓總統艾若育(Gloria Macapagal-Arroyo)除了推出一連串改善治安的措施,並親自登上通俗雜誌《菲律賓閒談》(Philippine Tatler)9月號的封面,以一身黑衣搭配墨鏡的「星際戰警」造型出現,顯示打擊犯罪的決心。美國《Business Week》指出,艾若育上任以來,一連串的治安事件使得她不得不集中精力在治安上面,無暇顧及菲律賓的經濟發展。

而中美洲加勒比海地區諸國紛紛打算加重刑罰,以遏止嚴重惡化的治安。例如,巴貝多在9月4日通過修憲,允許實施吊刑;貝里斯預定在今年底以前通過類似的修憲法案。

而在美國,歷經1990年代犯罪率持續下降之後,去年似乎有攀升的跡象。但英國《經濟學人》指出,美國犯罪率雖然在2001年上升,但美國的犯罪率是否已降至最低點而從此開始持續上升,目前仍言之過早。

目前美國各項犯罪統計的數據相當歧異。美國聯邦調查局的「犯罪統一通報」(Uniform Crime Reports,簡稱UCR)係統計七種罪行發生的件數,編製成犯罪指數(crime index),根據6月份公布的UCR資料,2001年美國犯罪指數較2000年增加了2.1%,其中暴力犯罪增加了0.8%。在暴力犯罪中,被犯罪學家視為最能代表治安情況的謀殺案,則增加了2.5%。

但是,若採用另外一項指標來看,去年美國治安卻較前年大為改善。美國司法部統計局每年會進行「全國犯罪受害人調查」(National Crime Victimization Survey,簡稱NCVS),統計美國十二歲以上人口每一千人中受害者的人數,以此來計算犯罪率。根據2001年的NCVS,美國2001年暴力犯罪率較2000年下降了10%,達到1973年開始編制這項年度調查以來的最低點。

聯邦調查局UCR的犯罪指數和司法部統計局NCVS犯罪率統計的方法不同,對美國去年的治安情況也有截然不同的描繪,但若從長期的觀點來看,美國過去十年來治安改善是事實,只是現在是否已「觸底反彈」,仍待觀察。UCR的統計雖然顯示2001年美國治安略為惡化,但UCR犯罪指數仍遠低於十年前的水準,較1992年減少17.9%。

目前美國暴力犯罪的情況在工業化國家中仍然偏高,但過去十年大幅改善治安的經驗,也許可以做為其他國家的參考。《經濟學人》指出,在1990年代,美國犯罪率下降的主要原因有兩個,一是因為經濟表現好,二是加重刑罰。

經濟表現好,飢寒起盜心的機率降低;加重刑罰則有助於嚇阻犯罪。根據《經濟學人》的報導,對於相同的罪行,美國的罪犯進監獄的可能性比歐洲罪犯高,刑期也可能更長。

另一個例子是,美國最高法院對於青少年處以死刑的態度並未鬆動。10月21日,美國最高法院駁回一件上訴案,這件上訴案內主張處決十八歲以下的少年犯是違憲的。

美國《華盛頓郵報》指出,國際人權協定禁止對青少年處以死刑,但美國並未接受這項條款。1990年以來,全球只有美國、伊朗、巴基斯坦、奈及利亞等七個國家曾將青少年犯處死。

加強警力嚴格執法

美國對犯人的刑期拉長且緩刑期大幅縮短,造成監獄人滿為患。美國司法部統計局的資料顯示,去年在美國接受「矯正監督」(包括坐牢、假釋、緩刑等)的人數達六百六十萬人,較2000年增加2.3%,其中約有兩百萬人關在監獄裡。美國已經取代俄羅斯,成為全球入監服刑人數最多的國家。

政府是否能協助受刑人做好重回社會的準備,並且被社會接受,是治安能否改善的關鍵。「如果受刑人出獄時,沒有很好的支援系統,那麼他必然會再度犯罪,」任職於非營利組織「更安全基金會」(Safer Foundation)的巴特勒(Jerry Butler)說。

最近美國司法部提撥1億美元的補助經費,在受刑人刑滿出獄後提供一些協助。

除了加重刑罰以嚇阻犯罪、隔離罪犯(將他們送入監獄)之外,美國靠加強警力和嚴格執法來改善治安的成效最明顯,尤其以紐約市為代表。去年底卸任紐約市長的朱利安尼(Rudolph Giuliani)在任內大力打擊犯罪,擁有八百萬人口的紐約市治安遂大幅好轉。

其實,紐約的治安仍比許多國際都市差,紐約真正的治安成績在於,當全球許多大城市的犯罪率持續走高的同時,紐約卻持續走低。根據《經濟學人》報導,每十萬人中被謀殺的人數,1995年紐約超過十五人,2001年降至約九人,倫敦在這段期間一直維持兩、三人的水準。

今年紐約雖然少了朱利安尼,但是治安仍持續改善。今年上半年,紐約的犯罪案件仍較去年同期減少6%。

朱利安尼時代紐約治安大幅改善,最大的功臣是當時的紐約市警察局長布萊頓(William Bratton)。布萊頓的祕訣在於八字箴言:強化警力,強硬執法。

朱利安尼的前任市長丁金斯(David Dinkins),在任內增加了紐約警方40%的人力,到了朱利安尼任用布萊頓之後,布萊頓進一步強化紐約警方的組織和運作,例如,他把權力下放給基層管區的派出所,但派出所主管也必須為當地治安負起責任,布萊頓也善用電腦科技,隨時提供警方豐富的犯罪資訊。

布萊頓更重要的作法是強硬執法,小錯也絕不放過,他稱之為「絕不縱容」(zero tolerance)政策。這項政策最早是在華府採行,當時有人因為在捷運車廂裡吃香蕉而遭警方逮捕。朱利安尼和布萊頓聯手將這項政策在紐約發揚光大,成為舉國知名的成功案例。

「絕不縱容」政策的精神是,對於犯罪情節較輕的過錯也不放過,這樣大家就連小錯也不敢犯。紐約警方特別嚴格取締的「小罪」包括:趁駕駛人紅燈停車時跑到馬路中間向駕駛人兜售物品的小販,在公共場所塗鴉和隨地便溺的人等。

「絕不縱容」政策雖然成效明顯,但也有批評者認為,紐約警方花了太多的人力和時間在一些小罪行上,難免疏忽了更嚴重罪行的執法,因此在某些犯罪率原本就偏高的管區,犯罪率仍居高不下,這種地區實施「絕不縱容」政策成效不大。

布萊頓鐵腕改善紐約治安,立了大功,但因為他和朱利安尼都是喜歡出風頭的人物,最後遭朱利安尼撤換。去年底朱利安尼登上了美國《時代》週刊封面,獲選為去年度風雲人物,並且在今年10月接受墨西哥首都墨西哥市的委託,協助他們打擊犯罪。同樣也是在10月份,洛杉磯市延攬布萊頓擔任警察局長,希望他移植紐約改善治安的經驗。

警察官兵變強盜

強硬執法、加重刑罰,都是治標之道,美國的經驗顯示,更重要的是治本。防治犯罪的根源,從小做起,而且不只靠警方,家庭、學校和社區都必須合作。美國國家犯罪防治委員會執行長卡爾洪(John A. Calhoun)指出,單靠警察無法降低犯罪,在犯罪率最低的一些社區裡,警察的人數也很少,重點在於各界通力合作,共同防止犯罪。

波士頓曾經在1990年代後半期大幅降低犯罪率,尤其是青少年犯罪的下降率,冠於全美國。當時波士頓警方和社區居民合作,清除街道上的塗鴉,開辦各種青少年社團,提供青少年課後輔導和心理諮詢等。

警方站在打擊犯罪的最前線,但有時候,警方也可能成為罪犯,這是許多平民百姓所最擔心的狀況。

例如,玻利維亞一個被控連續持槍搶劫的幫派裡,犯案者就包括兩名警官。根據《經濟學人》的報導,今年中進行的一項調查顯示,玻利維亞警方的七十七名高階警官中,就有二十五人正在接受犯罪調查。

由於「官兵變強盜」之後,失去民眾對他們的信任,因此過去兩年來,玻利維亞發生好幾起憤怒的民眾對嫌犯施以私刑,而未將他們扭送警局的事件。

《經濟學人》指出,犯罪就像感冒病毒,會隨著不同的情況和環境而自我調整,所以難以根絕,而且防治某種病毒的疫苗不見得對另一種病毒有效。

因此,打擊犯罪將是一場永無止境、而且不能有絲毫鬆懈的全面戰鬥。

本文出自 2002 / 12 月號

第198期遠見雜誌

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