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垃圾垃圾我怕你

文 / 李明軒    
1997-11-05
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垃圾垃圾我怕你
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秋高氣爽的九月下旬,台灣南端屏東縣里港鄉,清潔隊長蔡榮華一早就進入緊急危機處理。

九點多,幹過警察、柔道初段、高頭大馬的蔡榮華接到檢舉電話。村民憤怒地發現,空地有一攤來歷不明的垃圾。蔡榮華立即行動,「偵訊」還在現場的怪手司機,查明這多達六、七噸的垃圾來源,循線找上「出口」的外縣市相關單位,軟硬兼施逼使對方保證自行清除。處理這場垃圾大戰的火苗,花了大半天時間,幸好及時撲滅。

蔡榮華處理的只是台灣從南到北、由東到西、由本土到離島、超過百起垃圾大戰的一樁。這一年來,垃圾問題,已經讓環保署廢棄物管理處長挨告,縣市環保局長記過,鄉鎮長判刑。

今年《遠見》雜誌民情調查中,垃圾問題也是北、高兩市外,二十一縣市居民最憂心的環保議題。

「其實目前有危機的垃圾場,只有五十五處,」自稱過去一年來「搏命演出」,環保署廢棄物管理處長陳永仁肯定地說。問題是,為什麼這只有總數六分之一的垃圾問題,卻演變成一場縣市與縣市爭、鄉鎮與鄉鎮爭、村里與村里爭,甚至少數人與多數人的戰爭,割裂為政者「生命共同體」的美好理想。

為什麼?

四十八歲的台中市文山里民江義雄有一堆「免費」的福利。因為住在垃圾掩埋場和焚化爐區一千五百公尺內,他與其他七、八千家住戶,每個月免付水電基本費,免費安裝熱水器,還有一個即將完工的室內溫水游泳池,使用也免費。

但是,曾是皮件代工業者、目前改賣速食早餐的江義雄最放不下的,還是垃圾。「為什麼第二座焚化爐預定地,還是在文山里?」每次開著他的二手雷諾紅色廂型車,加足馬力衝上海拔一百多公尺的大肚台地垃圾場,額頂微禿的江義雄心中就有痛。這片土地從小時候滿山滿谷翠綠相思林,到一期、二期、三期垃圾掩埋場相繼開發,面貌完全無法與俯視高樓林立的台中市、郊區相比。江義雄最想問的是:「這樣對文山里公平嗎?」

這樣的問題,其實也是無數因垃圾引發抗爭的民眾心聲。他們的處境甚至不如江義雄幸運。

在南投,海拔四百公尺高的竹山鎮,過去二十五年來,垃圾一直倒入當地中和里旁,濁水溪、清水溪會口的河道。上一回,鎮公所找尋新的垃圾掩埋場時,場址還是落在中和里。憤怒的居民圍路抗爭,只換來一次解決、每戶一萬兩千元的回饋金。「說是讓我們買消毒水和修紗窗,」在晚秋的夕陽下,看著庄裡三、四歲孩童在曬穀場上揮舞著蒼蠅拍,生長在中和里、五十九歲的楊士翹難掩怒意。

月光山下,荖濃溪畔,高雄縣美濃鎮吉洋里民的感覺,又更苦澀。今年六月,獲知鎮公所有意在當地設垃圾掩埋場後,當地人從柔性呼籲水源地不宜做垃圾場,到兩百餘人、近五分之一里民湧上堤防,圍堵垃圾車三天,甚至收起垃圾桶,家家戶戶自行清理垃圾的悲壯,換來的卻是省府準備重畫堤防線,利用吉洋里外三不管「新生地」,開發垃圾掩埋場的傳聞。

從亢奮、激情、煎熬、迷惘到悲情,人民衝撞的,事實上是個解嚴十年後,仍以舊法令、舊制度苦撐的政府機器。

導火線,是去年賀伯風災後,政府通令全國,從今年六月起,設在行水區(河川)的垃圾場一律封閉。這紙命令雖然十分「環保」,落實下來卻是荒腔走板。

例如,按照廢棄物清理法規定,院轄市、省轄市外,執行地方垃圾清除的是全省三百○九個鄉鎮市,但是鄉鎮市本身就是整套垃圾清除體系中,執行能力最弱的環節。根據統計,今年三月,全國還有七十九個鄉鎮市(超過總數四分之一),將垃圾倒在行水區,即使到上個月,仍有五十五個鄉鎮市,垃圾處於「緊急」狀態。

上級急急如律令,下面卻無法執行,演變成一場大風吹、踢皮球的公文遊戲。當中央發出妥善處理垃圾、避免製造公害、影響環境衛生的公文後,省立即行文縣市,縣市再知會鄉鎮,扛不下責任的鄉鎮民政課又行文村里辦理,村里長想不出辦法,乾脆找鄰長來,通知各鄰各戶自行負責。採取這套做法的,北起桃園、南到屏東,不是新聞。

問題是,基層一旦撐不下去,皮球往回踢,垃圾就開始沿著四通八達的公路網流竄,到處搧風點火。

與很多縣市的環保局官員一樣,台中市環保局祕書王進崇有好長一段時間,上班上到高速公路交流道,為的是稽查外縣市潛入偷倒的垃圾車,截獲的垃圾從台北縣、桃園縣到新竹縣都有。「只要是大卡車三、四輛連著來,就要提高警覺,」四十六歲、談吐溫文的王進崇解釋他的查緝心得。

一位家住桃園龍潭,在台北市念書的研究生,一方面同仇敵愾地支持家鄉父老掘地挖坑,抵制中壢市垃圾進入,又碰到台北同學質疑:「為什麼桃園垃圾要倒到台北市垃圾場?」整個人充滿「沒面子」「荒謬」「分裂」的挫折感。

台南縣三十一鄉鎮市,垃圾場亮紅燈的多達十一個。基於人人自危、兔死狐悲心理,縣政府召集各鄉鎮市長,訂定自救公約、策略聯盟地分攤垃圾。「就像標會、零存整付、風險分攤,」台南縣政府新聞室主任盧慶榮解釋。在他的觀察中,垃圾已成為地方首長的「夢魘」,「沒有鄉鎮長敢說自己的垃圾不會出問題。」

垃圾所以從星星之火演變成年度大戲,原因之一是清除處理成本被低估。以衛生掩埋場和焚化爐比較完善的台北市為例(也是市民較不擔心垃圾問題的主要城市),根據環保署一項委託研究顯示,處理每公噸垃圾的成本高達兩千一百九十九元,實際徵收垃圾處理費用所占比率,卻不到兩成(一九‧一%)。同樣的,一座焚化爐的興建成本高達三、四十億元,也不是處處仰賴中央補助的地方政府所能自主。

「台北人幸運,因為政策方向明確,而且有人有錢,」前台北市環保局長、東海大學教授林俊義感慨地說,在環保局長任內,他與議員衝突,堅持垃圾清運費率不能降低,關鍵就在:「這是一個成本昂貴的政策。」

走出北、高兩個院轄市,其他地方普遍處在缺人又缺錢的飢餓狀態中。

像嘉義縣治所在的朴子市,四萬五千人編制清潔隊不到五十人。照顧設在稻田中、五分多面積的佳禾里垃圾場,污水處理場的責任,就完全落在清潔隊員侯涂水蝦肩上。

五十八歲的侯涂水蝦每天一早操作堆高機,將垃圾車運來的垃圾堆上垃圾丘,空檔時間抓起掃把掃馬路,再衝到馬路對面污水處理場,開動馬達讓垃圾滲出水曝氣,減少臭味。黃昏下班前還要在四周田中走一回,揀拾風吹散落的垃圾袋,「否則農民會抗議,」站在圍牆比人高、裡面垃圾丘又比圍牆高兩倍多的垃圾場,侯涂水蝦比劃著說。

今年春節,清潔隊長擺一桌慰勞隊員。侯涂水蝦高高興興地準備提早三十分鐘下班,好換裝赴宴,卻碰上接連而來的垃圾車,眼睜睜地看著飯局泡湯。「我比媽祖婆還要忙,」一年到頭都是斗笠、包頭巾、口罩,一張臉蒙得只剩下兩隻眼睛露在外面,侯涂水蝦猛然爆出不平之鳴。

忙不過來的清潔隊員,不成文的規定也特別多。像屏東里港,清潔隊員要請婚喪喜慶和病假,得「先加班、再請假」。儘管如此,清潔隊長蔡榮華一聽到隊員要請假,頭就痛。而中部地區一個鄉鎮,因為清潔隊員嚴重不足,鎮公所腦筋動到大學生頭上,出現大學生開垃圾車、賺外快的景觀。

垃圾處理的執行人力不足,規畫人才甚至更缺。由於懂土木工程的人才紛紛往熱門的工務局、建設局、甚至公路局跑,嘉義市環保局一個土木技士缺,一擱就是四年,直到名目改成環保技士,缺額才補齊。

有心協助鄉鎮解決垃圾問題的縣市長,照樣卡在法律規定、難有作為。像桃園縣長呂秀蓮,三月上任就遇上兩次名揚國際的垃圾大戰。她每天奔走各鄉鎮,協調溝通到深夜,最大難題就是「清潔隊員不聽我指揮」。

另一方面,省與中央編列預算,補助地方解決垃圾問題,看似善意,卻產生意想不到、提著汽油桶救火的反效果。

在北部,一個由中央全額補助的焚化爐,預算由二十九億節節增高,目前已達五十三億元。五月下旬,桃園縣長呂秀蓮要補貼中壢市購地設置垃圾場,兩天之內,地價連三漲,從最初談的一億四千五百萬躍增到四億元。「出這個主意的人是天才,答應這個主意的人是白癡,」談起往事,餘怒猶在的呂秀蓮說。

會出現這些荒唐的現象,理由很簡單,利之所趨,使垃圾成為黑白兩道利益勾結的禁臠。部分縣市的垃圾轉運業務,甚至有立法委員操盤。有一次,一位桃園縣民追蹤垃圾車到苗栗海邊,突然插進兩部小轎車,下車的人亮出手槍,一句「不要管那麼多」的狠話,嚇得他拔腿往回跑。

即使在平靜的農村,垃圾造成利益消長也吹皺一池春水。像桃園縣政府有意以三千萬元,購買某地一公頃農地做為垃圾掩埋場,消息傳出,群情譁然。因為垃圾場一建,周邊農地馬上連一千萬都不值。「農民眼見『田僑仔』夢想一夕幻滅,不跟你拚命才怪,」員本里自救會成員呂德明解釋。

被環保署列為「緊急」地區的嘉義市,近一年來,環保局長、祕書四處奔走,「祕密」接觸過不下二、三十處可能做為垃圾掩埋場的地點,但是只要消息一曝光,馬上引來地主以外的當地居民抗議。回想全市垃圾堆在停車場、省與中央再三叮嚀不能影響環境衛生、市民抱怨、地方居民抗爭的情景,嘉義市環保局祕書侯德城只能用「焦頭爛額」形容。

「中央以為草地人很好唬,」經歷過多次抗爭場面的嘉義市清潔隊員劉資雄苦笑著說,「沒想到草地人反而特別『蕃』。」

地方不瞭解的是,「泥菩薩過江,自身難保」的光景,照樣適用在主管全國環保政策的環保署。

香港商北軒環保事業顧問公司台灣分公司專案經理鍾德明(Sean Gilbert)觀察,環保嚴,廠商叫;放寬了,環保團體抗議。「環保署角色,本來就難為,」美國籍、在台灣三年半且說得一口流利國語的鍾德明兩手一攤。

比較各國經驗,鍾德明認為,台灣的環保政策要成功,前提是「李登輝總統支持,人民支持,」形成一種「社會價值」。

從政府到人民,少了這種價值,從環保政策到垃圾政策,其實是個左支右絀的應急方案,無法從源頭處理環境污染課題。

中央研究院社會學研究所籌備處研究員、也是總統府國策顧問的蕭新煌就注意到,每次行政院提升競爭力小組開會時,只要談到發展工業、交通建設等所有與經濟成長有關的項目,都好商量,一觸及環保、社會福利問題,就會有預算不夠的反對聲音。

「左手做環保,右手反環保,結果是,生態照樣破壞,人民照樣沒有信心,」本身是行動小組委員的蕭新煌感慨地說。

自我矛盾的中央政策也帶來更多垃圾處理負擔。在有香蕉王國之稱的旗山,一位里長就忿忿不平地指出,日本人向台灣進口香蕉,從包裝到墊材都限定,必須使用紙板和紙條;「我們買家電,政府為何不能比照要求,禁止廠商使用保麗龍襯墊。」立法委員蘇煥智審查進出口稅率也發現,環保署鼓勵社會回收廢紙,進口廢紙的稅率卻是零,「等於搶著要外國的垃圾。」

此外,修法呼聲雖然不斷,廢棄物清理法卻擠不進法案塞車的立法議程內。談起上次修訂已經是十三年前的廢棄物清理法,台大法律系教授、專研環保法規的葉俊榮焦急地說,「法律是活的,要成長,要取得人民信心,才能有實效性。」

從記者時代就關心垃圾問題的綠色消費者基金會祕書長方儉,更質疑環保署的心態,「他們似乎認為有錢、有技術,垃圾就會解決。」

問題是,當整套法令制度跟不上社會腳步,政府又難有作為時,垃圾已成為一種簡單的多數與少數衝突,甚至是整個社會最弱勢的最痛。

像中和里抗議垃圾繼續倒在當地時,竹山鎮其餘二十七里同聲譴責中和里。南投縣議員楊靜華出面召開公聽會,更招來「把全鎮垃圾放在她家門口」的恐嚇。東吳大學物理系畢業、還不到三十歲的楊靜華搖搖頭,「這裡是沒有法律的地方。」

感受不到「公平正義」的中和里,長久以來,也成為即使反對黨候選人不到,照樣能開出七、八成支持票的「鐵票箱」。

在中南部,不敢公然倒入河床的垃圾,改向產業道路、山林、墳墓區流竄。嘉義縣殯儀館藍瓦白漆的牆角,除了垃圾坑外,還有長達二、三十公尺的垃圾堆。「反正死人不會抗議,」東石高中教師蔡哲仁諷刺地說。

關心台灣環境生態的靜宜大學副教授陳玉峰,不久前還在中橫公路上看見一條落差一、兩百公尺的「新」瀑布。走近看,才知道是濫倒形成的垃圾流,「我們的法規要整人時,一定能讓你死,但從來就不是個全面執行的東西,」坐在阿里山紅檜枯枝裝飾的客廳,陳玉峰邊說邊搖頭。

如何重塑一個後垃圾風暴的社會呢?

過去一年來,有問題的垃圾場不知跑過多少回,更不知道談過多少次垃圾問題,環保署廢棄物管理處長陳永仁一字一句地說,「只要政府單位在處理垃圾時,嚴守環保標準不造成二次公害,老百姓不刻意為反對而反對;尤其選舉時,不拿這個東西來作文章,現在台灣大家認為最難的垃圾問題,我個人認為不是很大的問題。」

因為參與南投竹山中和里自救會活動,台大數學系副教授蔡聰明開始蒐集、分析全省上百起垃圾抗爭的材料。「各地有各地的特點,原因理由都不一樣,」土生土長的竹山中和里子弟蔡聰明搖著頭說,「官員說,抗爭都是為了想拿錢,不正確。」為了要弄清楚事實真相,蔡聰明發動台灣教授協會,舉辦一場就叫「廢棄物處理」的學術研討會,形成民間與學界的「另類觀點」。

這種情況也反應在美濃吉洋里的抗爭事件中。四個月前,當吉洋里居民堵路抗爭時,只有初中學歷的林作福里長依法論法,讓鎮公所、縣政府、省水利局,以至省、縣議員連番協調無功而返。「我們依法論法,找出吉洋里不適合做垃圾掩埋場的理由,」五十一歲的林作福很有信心地說。林作福以身作則談環保,家中使用省水馬桶以節約用水,還有一個正就讀環境科學研究所的姪子,提供他最新的環保資訊。

深夜臨睡前,南投縣埔里鎮的田野調查工作者廖嘉展,習慣性地走近自家有機廢棄物回收處理桶,他彎下腰,打開蓋子,聞聞發酵中的廚餘與樹葉撲鼻的酸味,等待新一批有機肥的誕生。「體制有它的頑固性,改變它最好的辦法就是做給它看,」廖嘉展清淡的語氣透露無奈。

台北縣環保局技正高俊輝處理過新莊焚化爐、汐止垃圾清運等大型群眾抗爭運動。每次衝撞都是一次自省的機會。「民眾不是不講理,只是犯一個毛病,看你(官方)說不出個道理,就害怕、就反對,」三年來,長期傾聽民眾反對聲音,有東北人直爽脾氣的高俊輝發現,「如果公務員來了,前後都說一樣的話,老百姓馬上想到,又要被害一次。」

人民深沈的「被迫害情結」,也令台北縣環保局力求突破。上個月起,環保局開始遊走全縣,推銷一個地利共享、高標準生活品質、多功能社區型態的大型開發污水處理場。「不先預設廠址,地方求我們來,我們才來,」從舉辦公聽會,民眾溝通,高俊輝強調一切公開,塑造雙贏的政策。

「百姓是國力所在,你把百姓當刁民、敵人,誰來配合你?」高俊輝解釋。

五彩繽紛的旗幟、標語、貼紙到看板陸續出現,台灣再度進入熱熱鬧鬧、人民當家作主的選舉季節。另一方面,此起彼落、火爆一年的垃圾大戰,似乎正在謝幕。

在台灣,垃圾大戰反映出怎樣的社會價值?處理選舉與垃圾大戰,我們又需要什麼樣的社會價值?

本文出自 1997 / 11 月號

第137期遠見雜誌

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