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等待青天--檢視監察院

文 / 林志恆    
1996-11-15
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等待青天--檢視監察院
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監察院向來被視為冷衙門,而公務員懲戒委員會則被戲稱為司法院的「離島」、「山區」,當政府的兩座冷灶相遇,卻迸出近年少一見的政治火花。

二屆監院政制以來,首位被彈劾的內閣級首長--中央銀行總裁許遠東,九月遭公懲會以一句「不足採信」,做成不受懲戒議決,霎時間,監察委員個個相互支援,怒稱公懲會績效不彰,不知反省;新任院長王作榮更是帶頭揚言彈劾公懲會委員,期以公諸社會的壓力來制衡公懲會。

柏台御史的怒火所為而來?從去年台中衛爾康事件被譏為「蒼蠅院」,到監察院長提名時,被李登輝總統謔稱為抓蚊子的地方,再到公懲會案,被形容為沒有牙齒的老虎,監察委員長期鬱積的憤憑,似乎有意藉此一氣洩盡,然而同時也益發凸顯監委職權行使的陵夷與無奈。

釐不清的灰色帶

監察院的積弱不振,絕非如羅馬帝國垮台,僅僅肇於一因,或敗於一果。在國家體制設計上,監察院是定位不清、與其他機構時有扞格;在監察權行使上,是空有權力、卻沒有實力;在監察委員方面,則是默爾從公性格瀰漫。

這般現象,恰巧反映在民意調查裡。根據去年國大代表對監察院做的一項調查,有五成六民眾認為監院整體表現不及格,超過一半受訪者認為監委「只拍蒼蠅,不打老虎」,同時有四成六的民眾完全不知監委有哪些職權,然而諷刺的是,民眾一旦遭受冤屈,仍然有高達六六%的受訪者願意向監察院陳情。

「把監察院當作救命神仙的期待,注定監察院在人民心目中,永遠不可能有功能的。」監委張德銘認為,以政治管理觀點來看,監察院角色屬於事後驗收階段,不如古代包青天集政治設計、執行、驗收於一身,人民的期待與監院實際能做落差太大。

為什麼民眾對監院既期待,又持低度的信任?似遠又近的監察委員,究竟能做些什麼?如果以一樁案件的流程做為檢驗標準,從民眾陳情、監委著手調查、交付院會審查,到做成彈劾、糾舉或糾正決議,再到公懲會議處,問題都會在每個環節一一浮現,不論是高層次的監院定位,中間層級的監院內部運作,還是基本層次的監委組成背景。

二屆監院以來,每年平均上萬件的人民書狀中,司法案件達二七%,居於首位,地政案件則居次,國防案件第三。顯見民眾在象徵社會正義的最後一道防線--司法破滅後,仍然對監察院的「第四審」抱著期待。

而定位不清的監察院,除了默默接受人民陳情,在運作了三年半之後,仍然不能有效釐清與其他機構的灰色地帶。監察委員黃越欽曾經對監院調查案件的現象發出感慨:「隨報紙捕風捉影、當立法院的跟班、和調查局搶生意、和法院爭執。」

影響所及,往往使監委在失去著力點的狀況下,挑社會關切的議題,應急下藥,而逾越權份。以司法案件為例,監委通常是在判決確定後才進行監察權的運作,過去卻發生監院行文台灣高等法院,要求調閱桃園縣議長許振澐賭博案的有關卷證,以及監委針對高檢署偵審經濟犯罪中心是否失職,進行調查,而這些案子都是司法單位還在進行當中。

而捕風捉影、一味跟班的結果,也使監委落入「慢半拍」卻又想「趕搭巴士」之譏。像是「台大哲學系事件」早已是學界眾所周知的話題,監委確只知在台大內部調查報告出爐後,才決定介入調查。

各自埋頭苦幹

事實上,監委手中握有調查權,是實行彈劾、糾正、糾舉權的最佳法寶,然而監院內部的組織結構,使監委空有權力,卻不能發揮實力。

由於監委獨立行使職權,監院內部卻沒有一套機制,將個案整合為通案,問題一併解決。譬如既成道路、工程弊案、貪污問題都是監察院案件的大宗,如能以優先順序加以整合,監院必能更凌空處理案件。

只不過監委依舊各自埋頭苦幹,而一味追逐個案,則讓監委時常空嘆人手不足。監委趙昌平就認為,監院協查人員的人力和專業知識都感到不足,古代包青天尚有展招、王朝、馬漢、張龍、趙虎協助辦案,而一位監委僅配置助理一人,立法委員卻有六位助理。

「監院行使職權方式,和清朝以前好像沒有什麼不一樣。」.院長王作榮在人主監院前,曾經不客氣地評斷,一位委員帶著兩位助理去問問案,回來就寫份報告,只不過是重走舊日文書政治的老路,當然沒有調查能力。

而監委的調查權,主動權卻在調查單位的手中,往往對方餵什麼資料,監委便吃什麼。監委助理羅利倫就深感與軍方交涉之不易,經常行文調卷,結果不是一轉再轉,便是不理不睬,甚至宣稱文件已遭銷毀。雖然監委以「文件末達法定日期便銷毀」為由提出糾正,遭到糾正的單位亦無關痛癢。

「如果監察院做出的調查報告有Credit(信譽),就算沒有糾舉、彈劾、糾正權,都能發揮很大的力量。」監委張德銘感嘆行政機關有作弊能力,監院卻沒有防弊能力,原因即在內部沒有足以支援監察權行使的配備(包括律師、分析師、政策管理師、財務會計等各種專家)。

在調查階段是監院的支援系統不能配合,進入審查階段,則得面對監委性格的考驗。

拋不開人情

當監委調查案件事竣後,若屬於糾正、糾舉、彈劾性質,則交付委員會審查。原本獨立行使職權的監委,此時便必須面對與其他監委的縱橫捭闔,以期案子過關。一般而言,審查委員都會尊重調查委員的意見,然而像是「台中衛爾康」、「核四」等敏感案件,監委的個人背景以及人脈關係,卻成了主要關鍵。

採訪監察院的記者喜歡為二屆監委歸類:一部分是準備退休的官員,為開創第二春,需要人脈;另一部分則是準備擔任未來的官員,為經營仕途,更需人脈,於是都樂於替遭彈劾的官員護航。

學者出身的監委殷章甫曾經在報上為文:小官違規玩法機會多,較易被彈劾;大官違法失職機會小,縱使遭受調查,也可利用豐富的官場資源及良好人脈,輕易大事化小,小事化無。再者,監察院已非民意機關,部分委員為日後前途,難謂毫無顧慮,如遇高官關說,雙方需求一致,很可能加速關說效果。

曾經主跑監察院的中國時報主筆莊佩璋調查發現,只要被彈劾者神通廣大,必定可以拿到彈劾案文內容以及審查委員名單,以利關說。以衛爾康事件為例,前警政署長莊亨岱便曾打電話向多位審查委員關說,放過前省警務處長陳璧,而一位與前台中市長林柏榕關係良好的省府官員,更在監院到處串門子。

不過後來殷章甫以「是不是六十四人以上死亡,才是彈劾標準」,否決彈劾林柏榕,理由是先前的論情西餐廳大火燒死了十餘人,並未彈劾前台北市長黃大洲,所以也不需彈劾林柏榕,因此引來爭議。

其實監委若存心為當事人護航,更可以事先卡位,讓案件胎死腹中。例如搶先登記自動調查,或者在委員會裡由其他人推派自己擔任調查委員。由於調查中依法守密,當新聞熱度一過,便可存查結案。

監委申請自動調查,不是敏感性高的熱門新聞(例如日前監委葉耀鵬調查金門火燒車事件),便是與自己利益有關案件,過去一屆監委時代,朱安雄調查證管會,就是各界懷疑其動機的自動調查案。

至於二屆監委,曾任立委的蔡慶祝,人脈豐沛,不久前則因為主動調查一件「十億元土地糾紛案」,遭人檢舉涉及洩密而被移送監院紀律小組調查;在此之前,也因為過於積極主動調查「四信金融風波案」,而被前院長陳履安硬是中途指派監委李伸一「協助」辦案。

又例如核四案,監委康寧祥一口氣提案彈劾了七位高官,兩次交付委員會審查均告失敗,因為七位高官的人際網路牽涉過廣。監委張德銘不得不承認:「只要是人情,都沒有辦法拋開。」

即便通過彈劾,還得送交公懲會議處,監察院本身並沒有懲戒權;不少被決議失職的官員大多被申誡了事,若干擁有選票的地方首長更是見監委而藐之。例如桃園縣長劉邦友因為地方金融弊案被彈劾(第二次審查會才通過),送交公懲會卻如石沈大海,除非監院要求急速處分。

這一次央行總裁許遠東因國票事件爆發金融弊案遭到彈劾,監察院就採用了較嚴格的標準,要許遠東負起政治責任,而公懲會不予處分,所持理由則是,公懲會僅論有無行政責任,不議決政治責任。

今不如昔

「有辦法的官員會從公懲會打點,而不必在乎監察院的議決;就像法律案件從二審法官打點一般,不必管滿腔熱血的一審法官。」中國時報主筆莊佩璋不以為然表示,彈劾權是以古代讀書人的政治標準設計,大官面子薄,只要被彈劾就立即自動下台,如今的政治文化卻全然相反。

其實若長期觀察政治現象,小吏多半替大官扛過,憑著為長官代罪的恩情,只要事過境遷,兩三年後必定高升。以雷震案為例,四百萬字的雷震回憶錄遭新店軍監典獄長焚毀,湮滅證據,事後典獄長被監委彈劾,也遭公懲會記過處分,然而相隔不到一年,這位典獄長反而榮升少將。

以行政監督的觀點來看,立法院是以事前的預算、政策質詢,以及立法來制衡行政機構,監察院則是事後的彈劾、糾正來監督行政機關,其中監察院又分出事後裁判權予公懲會,多頭監督的結果,往往削弱任何一方的力量。

站在立法委員的立場,學公共行政管理的台南縣立委李俊毅就表示,監察院就像給了寶刀,卻把自己的手腳踝掉;立法院有手有腳,卻只給一隻竹竿(因為沒有國會調查權)。 儘管監院功能旁落,身為一院之長的監察院長,聲望卻始終高懸不墜,前任院長陳履安就曾經在一項滿意度調查中,遙遙領先其他監委二十個百分點;而新任院長王作榮甫在國大過關,媒體就評為「王作榮入主,監院不會是冷衙門」。究竟監察院長能扮演什麼功能?

「行政機關不重視,司法機關不肯改,立法院把監院建議的法律案冷凍,這些都是院長要出面和人吵架的。」曾任立委的張德銘表示,監委之所以遭人詬病,就在獨立行使職權,無法形成全院意志,就像警官單獨辦案,效果不彰,如何將個案形成通案,甚至造成政治問題,都得院長出面促成,這方面顯然前任院長完全沒做。

就任監委後,因為公懲會案、金門火燒軍車事件不斷曝光的前立委葉耀鵬也認為,有強烈企圖心的院長,不論在制度、行事作風,乃至於監院文化,都有相當程度的領導作用,能藉著提供監委做事的條件與環境,把監院功能發揮到極致。

層層關卡,層層虛設

王作榮就任之後,曾經以周人蔘案為例,大肆抨擊毫無綱紀政府運作;「行政院可以阻止而不阻止,立法院可以質詢而不質詢,監察院可以糾彈而不糾彈,考試院可以過問而不過問,層層關卡,層層虛設。」

這般強烈的性格,也使得王作榮做出有逾越權分之虞的舉動,例如干涉監委個人職權行使的言論。甚至在病榻上,王作榮依然念茲在茲,要掃除培養黑道的溫床,黑道坐大的原動力--白道的壞分子。

也許王作榮的入主,不會使監院枯坐冷衙門,然而冀望人治改革也許不切實際,整體制度的設計才是關鍵。

只不過新聞熱度過後,監察院可能還是原來的監察院。

監委職權,監委怎麼說?

監院霸權不能發揮的關鍵在哪裡?與公懲會互動不良(趙昌平、傅美華、林秋山、江鵬堅)

協查人員素質與數量不足(趙榮耀、張德銘、胡開誠)

媒體不登、社會不知(胡開誠、張德銘)

行政單位不支持調查結果(趙榮耀、林秋山)

對於陳情案的平反,僅具反射作用(胡開誠)

監察法、監院組織法待檢討(趙昌平)

不具國會地位,又非司法機關,任期不明(江鵬堅)

監院最要強化的功能是什麼?

修正監院組織法,充實協查人員(傅美華、張德銘)

對糾彈對象落實責任政治(趙昌平、趙榮耀)

建立通案性問題的調查(趙榮耀、張德銘)

糾舉權目前甚少使用,應充分運用(江鵬堅)

除公務員外,對相關人民亦應具調查權(胡開誠)

糾正、糾舉、彈劾實際效果之加強(林秋山)

就任以來,最無力感的事是什麼?

沒有這種感覺(傅美華、張德銘、葉耀鵬)

協查人員及助理人力不足(趙昌平、江鵬堅)

受糾彈官員不知羞恥、無動於衷(趙榮耀)

受糾正單位不知改進,敷衍搪塞(趙榮耀)

與公懲會委員觀念有落差(趙榮耀)

調閱案卷不易(林秋山)

陳情人不肯接受監院職權所限(胡開誠)

不具民代身份的萃委,與立委角色的差異?

憲政設計上,與立委有分工互補的功能(趙昌平、葉耀鵬)

事後調查權之行使,較不受政治黨派影響(趙榮耀)

不具民代身份,無言論免責權,易謹保守(江鵬堅)

具有調查權,可更直接監督公務員及政府(江鵬堅)

監察院長對提振監察院職權與形象的影響?

能主導修正現行監察法及監院組織法(胡開誠、趙昌平)

監院改制,轉型是否順利,院長具關鋌地位(江鵬堅)

院長對資源之開拓及支援,可加速辦案的速度與品質(趙榮耀)

走出監院,與行政院、立法院、司法院做院與院之間的對話(張德銘)

本文出自 1996 / 12 月號

第126期遠見雜誌

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