等待青天--檢視監察院

監察院向來被視為冷衙門，而公務員懲戒委員會則被戲稱為司法院的「離島」、「山區」，當政府的兩座冷灶相遇，卻迸出近年少一見的政治火花。

二屆監院政制以來，首位被彈劾的內閣級首長－－中央銀行總裁許遠東，九月遭公懲會以一句「不足採信」，做成不受懲戒議決，霎時間，監察委員個個相互支援，怒稱公懲會績效不彰，不知反省；新任院長王作榮更是帶頭揚言彈劾公懲會委員，期以公諸社會的壓力來制衡公懲會。

柏台御史的怒火所為而來？從去年台中衛爾康事件被譏為「蒼蠅院」，到監察院長提名時，被李登輝總統謔稱為抓蚊子的地方，再到公懲會案，被形容為沒有牙齒的老虎，監察委員長期鬱積的憤憑，似乎有意藉此一氣洩盡，然而同時也益發凸顯監委職權行使的陵夷與無奈。

釐不清的灰色帶

監察院的積弱不振，絕非如羅馬帝國垮台，僅僅肇於一因，或敗於一果。在國家體制設計上，監察院是定位不清、與其他機構時有扞格；在監察權行使上，是空有權力、卻沒有實力；在監察委員方面，則是默爾從公性格瀰漫。

這般現象，恰巧反映在民意調查裡。根據去年國大代表對監察院做的一項調查，有五成六民眾認為監院整體表現不及格，超過一半受訪者認為監委「只拍蒼蠅，不打老虎」，同時有四成六的民眾完全不知監委有哪些職權，然而諷刺的是，民眾一旦遭受冤屈，仍然有高達六六%的受訪者願意向監察院陳情。

「把監察院當作救命神仙的期待，注定監察院在人民心目中，永遠不可能有功能的。」監委張德銘認為，以政治管理觀點來看，監察院角色屬於事後驗收階段，不如古代包青天集政治設計、執行、驗收於一身，人民的期待與監院實際能做落差太大。

為什麼民眾對監院既期待，又持低度的信任？似遠又近的監察委員，究竟能做些什麼？如果以一樁案件的流程做為檢驗標準，從民眾陳情、監委著手調查、交付院會審查，到做成彈劾、糾舉或糾正決議，再到公懲會議處，問題都會在每個環節一一浮現，不論是高層次的監院定位，中間層級的監院內部運作，還是基本層次的監委組成背景。

二屆監院以來，每年平均上萬件的人民書狀中，司法案件達二七%，居於首位，地政案件則居次，國防案件第三。顯見民眾在象徵社會正義的最後一道防線－－司法破滅後，仍然對監察院的「第四審」抱著期待。

而定位不清的監察院，除了默默接受人民陳情，在運作了三年半之後，仍然不能有效釐清與其他機構的灰色地帶。監察委員黃越欽曾經對監院調查案件的現象發出感慨：「隨報紙捕風捉影、當立法院的跟班、和調查局搶生意、和法院爭執。」

影響所及，往往使監委在失去著力點的狀況下，挑社會關切的議題，應急下藥，而逾越權份。以司法案件為例，監委通常是在判決確定後才進行監察權的運作，過去卻發生監院行文台灣高等法院，要求調閱桃園縣議長許振澐賭博案的有關卷證，以及監委針對高檢署偵審經濟犯罪中心是否失職，進行調查，而這些案子都是司法單位還在進行當中。

而捕風捉影、一味跟班的結果，也使監委落入「慢半拍」卻又想「趕搭巴士」之譏。像是「台大哲學系事件」早已是學界眾所周知的話題，監委確只知在台大內部調查報告出爐後，才決定介入調查。

各自埋頭苦幹

事實上，監委手中握有調查權，是實行彈劾、糾正、糾舉權的最佳法寶，然而監院內部的組織結構，使監委空有權力，卻不能發揮實力。

由於監委獨立行使職權，監院內部卻沒有一套機制，將個案整合為通案，問題一併解決。譬如既成道路、工程弊案、貪污問題都是監察院案件的大宗，如能以優先順序加以整合，監院必能更凌空處理案件。

只不過監委依舊各自埋頭苦幹，而一味追逐個案，則讓監委時常空嘆人手不足。監委趙昌平就認為，監院協查人員的人力和專業知識都感到不足，古代包青天尚有展招、王朝、馬漢、張龍、趙虎協助辦案，而一位監委僅配置助理一人，立法委員卻有六位助理。

「監院行使職權方式，和清朝以前好像沒有什麼不一樣。」．院長王作榮在人主監院前，曾經不客氣地評斷，一位委員帶著兩位助理去問問案，回來就寫份報告，只不過是重走舊日文書政治的老路，當然沒有調查能力。

而監委的調查權，主動權卻在調查單位的手中，往往對方餵什麼資料，監委便吃什麼。監委助理羅利倫就深感與軍方交涉之不易，經常行文調卷，結果不是一轉再轉，便是不理不睬，甚至宣稱文件已遭銷毀。雖然監委以「文件末達法定日期便銷毀」為由提出糾正，遭到糾正的單位亦無關痛癢。

「如果監察院做出的調查報告有Credit(信譽)，就算沒有糾舉、彈劾、糾正權，都能發揮很大的力量。」監委張德銘感嘆行政機關有作弊能力，監院卻沒有防弊能力，原因即在內部沒有足以支援監察權行使的配備(包括律師、分析師、政策管理師、財務會計等各種專家)。

在調查階段是監院的支援系統不能配合，進入審查階段，則得面對監委性格的考驗。

拋不開人情

當監委調查案件事竣後，若屬於糾正、糾舉、彈劾性質，則交付委員會審查。原本獨立行使職權的監委，此時便必須面對與其他監委的縱橫捭闔，以期案子過關。一般而言，審查委員都會尊重調查委員的意見，然而像是「台中衛爾康」、「核四」等敏感案件，監委的個人背景以及人脈關係，卻成了主要關鍵。

採訪監察院的記者喜歡為二屆監委歸類：一部分是準備退休的官員，為開創第二春，需要人脈；另一部分則是準備擔任未來的官員，為經營仕途，更需人脈，於是都樂於替遭彈劾的官員護航。

學者出身的監委殷章甫曾經在報上為文：小官違規玩法機會多，較易被彈劾；大官違法失職機會小，縱使遭受調查，也可利用豐富的官場資源及良好人脈，輕易大事化小，小事化無。再者，監察院已非民意機關，部分委員為日後前途，難謂毫無顧慮，如遇高官關說，雙方需求一致，很可能加速關說效果。

曾經主跑監察院的中國時報主筆莊佩璋調查發現，只要被彈劾者神通廣大，必定可以拿到彈劾案文內容以及審查委員名單，以利關說。以衛爾康事件為例，前警政署長莊亨岱便曾打電話向多位審查委員關說，放過前省警務處長陳璧，而一位與前台中市長林柏榕關係良好的省府官員，更在監院到處串門子。

不過後來殷章甫以「是不是六十四人以上死亡，才是彈劾標準」，否決彈劾林柏榕，理由是先前的論情西餐廳大火燒死了十餘人，並未彈劾前台北市長黃大洲，所以也不需彈劾林柏榕，因此引來爭議。

其實監委若存心為當事人護航，更可以事先卡位，讓案件胎死腹中。例如搶先登記自動調查，或者在委員會裡由其他人推派自己擔任調查委員。由於調查中依法守密，當新聞熱度一過，便可存查結案。

監委申請自動調查，不是敏感性高的熱門新聞(例如日前監委葉耀鵬調查金門火燒車事件)，便是與自己利益有關案件，過去一屆監委時代，朱安雄調查證管會，就是各界懷疑其動機的自動調查案。

至於二屆監委，曾任立委的蔡慶祝，人脈豐沛，不久前則因為主動調查一件「十億元土地糾紛案」，遭人檢舉涉及洩密而被移送監院紀律小組調查；在此之前，也因為過於積極主動調查「四信金融風波案」，而被前院長陳履安硬是中途指派監委李伸一「協助」辦案。

又例如核四案，監委康寧祥一口氣提案彈劾了七位高官，兩次交付委員會審查均告失敗，因為七位高官的人際網路牽涉過廣。監委張德銘不得不承認：「只要是人情，都沒有辦法拋開。」

即便通過彈劾，還得送交公懲會議處，監察院本身並沒有懲戒權；不少被決議失職的官員大多被申誡了事，若干擁有選票的地方首長更是見監委而藐之。例如桃園縣長劉邦友因為地方金融弊案被彈劾(第二次審查會才通過)，送交公懲會卻如石沈大海，除非監院要求急速處分。

這一次央行總裁許遠東因國票事件爆發金融弊案遭到彈劾，監察院就採用了較嚴格的標準，要許遠東負起政治責任，而公懲會不予處分，所持理由則是，公懲會僅論有無行政責任，不議決政治責任。

今不如昔

「有辦法的官員會從公懲會打點，而不必在乎監察院的議決；就像法律案件從二審法官打點一般，不必管滿腔熱血的一審法官。」中國時報主筆莊佩璋不以為然表示，彈劾權是以古代讀書人的政治標準設計，大官面子薄，只要被彈劾就立即自動下台，如今的政治文化卻全然相反。

其實若長期觀察政治現象，小吏多半替大官扛過，憑著為長官代罪的恩情，只要事過境遷，兩三年後必定高升。以雷震案為例，四百萬字的雷震回憶錄遭新店軍監典獄長焚毀，湮滅證據，事後典獄長被監委彈劾，也遭公懲會記過處分，然而相隔不到一年，這位典獄長反而榮升少將。

以行政監督的觀點來看，立法院是以事前的預算、政策質詢，以及立法來制衡行政機構，監察院則是事後的彈劾、糾正來監督行政機關，其中監察院又分出事後裁判權予公懲會，多頭監督的結果，往往削弱任何一方的力量。

站在立法委員的立場，學公共行政管理的台南縣立委李俊毅就表示，監察院就像給了寶刀，卻把自己的手腳踝掉；立法院有手有腳，卻只給一隻竹竿(因為沒有國會調查權)。儘管監院功能旁落，身為一院之長的監察院長，聲望卻始終高懸不墜，前任院長陳履安就曾經在一項滿意度調查中，遙遙領先其他監委二十個百分點；而新任院長王作榮甫在國大過關，媒體就評為「王作榮入主，監院不會是冷衙門」。究竟監察院長能扮演什麼功能？

「行政機關不重視，司法機關不肯改，立法院把監院建議的法律案冷凍，這些都是院長要出面和人吵架的。」曾任立委的張德銘表示，監委之所以遭人詬病，就在獨立行使職權，無法形成全院意志，就像警官單獨辦案，效果不彰，如何將個案形成通案，甚至造成政治問題，都得院長出面促成，這方面顯然前任院長完全沒做。

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就任監委後，因為公懲會案、金門火燒軍車事件不斷曝光的前立委葉耀鵬也認為，有強烈企圖心的院長，不論在制度、行事作風，乃至於監院文化，都有相當程度的領導作用，能藉著提供監委做事的條件與環境，把監院功能發揮到極致。

層層關卡，層層虛設

王作榮就任之後，曾經以周人蔘案為例，大肆抨擊毫無綱紀政府運作；「行政院可以阻止而不阻止，立法院可以質詢而不質詢，監察院可以糾彈而不糾彈，考試院可以過問而不過問，層層關卡，層層虛設。」

這般強烈的性格，也使得王作榮做出有逾越權分之虞的舉動，例如干涉監委個人職權行使的言論。甚至在病榻上，王作榮依然念茲在茲，要掃除培養黑道的溫床，黑道坐大的原動力－－白道的壞分子。

也許王作榮的入主，不會使監院枯坐冷衙門，然而冀望人治改革也許不切實際，整體制度的設計才是關鍵。

只不過新聞熱度過後，監察院可能還是原來的監察院。

監委職權，監委怎麼說？

監院霸權不能發揮的關鍵在哪裡？與公懲會互動不良(趙昌平、傅美華、林秋山、江鵬堅)

協查人員素質與數量不足(趙榮耀、張德銘、胡開誠)

媒體不登、社會不知(胡開誠、張德銘)