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四年做四十年的事

文 / 許彩雪    
1996-10-15
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四年做四十年的事
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一九九五年結束時,上海市政府給了一千六百萬上海市民一個歷史上沒有過的新上海。

地下捷運通車、南北快速高架道路完工、家庭煤球大量減少、污水不再排入蘇州河……。走在此外灘馬路至少寬兩倍的人民廣場大道,上海人第一次看對街的人變得那麼小;站在四六0米高的東方明珠電視塔,上海人第一次可以看得那麼遠……。

比起一些先進國家大城市,大上海的市民過去是局促地在生活水平線邊緣過活。但是,現在終於可以開始追求一個現代城市人該有的生命格調。

在台北捷運問題末止、水源地、河流又擋不過颱風侵襲而險象叢生、城市犯罪率愈來愈高、老區再生的行動才剛開始……之時,上海市政府都市更新的能力,令台北市的「同行」暗自驚心。

九一到九五年,上海共花了一千二百億人民幣(約三千九百億台幣)在城市基礎建設,幾乎是過去四十年的總和。市政府建設委員會主任張惠民說:「這帶有還舊債的意義。」

不再糾結

翻開歷史的舊頁,上海在四九年到六0年代,各行政區依租界時期留下的初步基礎設施各自為政,結果形成畸形的發展格局,「兩區之間連水壓、電壓都不一樣。」張惠民指出。一直到一九七八年中國經濟改革開放前夕,上海為解決全國溫飽問題,從原本綜合城市功能轉為單一的工業發展,使得更少資源投在城市基礎建設。

不只為了還債,上海決策階層帶著戰略眼光,把加緊城市基礎建設,視作提升城市競爭力重要的一步棋。

「西門子企業選擇到北京落腳,上海交通問題是主要考慮,這對上海刺激很大。」市政府建設委員會副主任陳靈生就說。

雖然經濟向前快速邁步,上海市決策階層在城市發展觀念上,更不願落於國際之後。提到前景、目標,「實現在經濟效益、社會效益、環境效益在可持續發展基礎上的協調統一」這句有「中國拗口特色」的話語,其中的「可持續發展」,現在已成了上海市官員最常講的字眼。

於是,擎舉多重都市建設精神,從最基本的生活需求滿足,到跟上先進國家腳步的城市功能補強、提升人民生活品質,沈沈的擔子落在上海市政府身上。對上海市長而言,「政治」,也許真的就是解決眾人的事。

而市政府這四年,幾乎做了過去四十年未做的事。

上海人口雖還末超過日本東京,卻是中國大陸第一大,都市問題正是環繞眾多的人口而生。上海人開門三件難題:交通、住宅、環境,市政府聚集人力、物力、財力,快節奏建設、大規模推進。幾年下來,原本五官糾結的上海,終於舒眉展宇。

在改善交通方面,市政府採平面、立體交通並舉。九四年底完成通車的內環高架道路,是上海第一條高架路。它把浦西和浦東連結起來,而光是浦西部分的連續高架路長達三十公里,創下中國大陸高架道路長度之最。

九0年代初期興建的地鐵一號線去年通車、二號線十個站則在今年年底全部動工,預計九九年完成。

此外,越黃浦江交通,以亞洲最長的南浦(八公里)、楊浦(七公里)大橋、兩座隧道接連浦東和浦西。而為解決一般市民出境交通問題的南北快速軌道交通,則在明年初開工,二0一0年再增加四條。

上海市的交通改革,正帶動全市格局發生本質變化。負責交通建設的陳靈生樂觀認為,上海交通擁擠問題,在本世紀末,有希望得到紓解。

而住房問題從來就是上海人的惡夢,總量不足和居住條件簡陋都是問題。整個上海目前還有一千五百萬平方公尺的石庫門(舊式里弄)以下等級的破舊房屋,市政府四年間已改造三分之二。

住房內的生活條件也有所改善。全市煤氣普及率達八七%,剩下一三%則因為是棚簡戶,煤氣管線進不去。

幾年來,每五個上海人裡面,就有一個搬新家。到今年為止,平均一個人可分到八平方公尺的住房面積,比五年前多了近兩平方公尺,到這個世紀結束,一個人就可以分到十平方公尺。

舊上海人「寧要浦西一張床,不要浦東一間房」是出了名的,但是九0年代以來,這種觀念已被打破。「遠一點沒關係,只要房子寬敞一點、廚衛設備齊全、房間格局好,可以好布置。」上海作家葉辛觀察上海人的空間感已經改變。

上海的環境問題主要是污染治理,重頭戲則是整頓有百年污染歷史的蘇州河。

「蘇州河清之日,才是上海揚眉吐氣之時。」上海人有此心聲。而市長徐匡迪正是以整治蘇州河做為他的主要施政目標。兩年多前,他就在市人民代表大會提出蘇州河治理方案,當選後立即成立領導小組,自任組長,盯緊治理進度。

目前蘇州河已實施截流,今年六月市政府正式為蘇州河訂出河清時間表,環保局綜合計畫處處長高永善透露,市長徐匡迪已表態允諾,整治經費將由八五期間占國內生產毛額(GDP)二%提高到三%。下一步將清除河道底泥、搬遷碼頭、拆除河岸違建,以改善水質。徐匡迪向市民承諾,到下一世紀開始時,它將和黃浦江呈現一樣水色,也由運輸功能變成景觀之用,像巴黎的塞納河。

整個上海城市變化的快速,久違上海的異鄉客,過幾年再回到上海,恐怕再也找不到昔日熟悉的隱密街巷。作家葉辛幾年前分配到浦東陸家嘴中心住宅區一間房屋,剛住下來時,周圍全是農田、小橋流水環繞。五年過後,周圍已是高樓林立。

參照各家精華

但主政者也慮及城市的呼吸空間。位於高層建築附近的石庫門,就像北京的四合院,承載了上海人的艱辛歲月。張愛玲、魯迅等文人都曾在石庫門留下生活與文墨。市政府保留了一部分沒有伙房、廁所的舊式建築,加以改造。其中也包含了現代都市空間概念,「為後代著想,留下一些土地空間,留給後人處理。」陳靈生說。

黃昏時分,人民廣場的噴水池成了兒童戲水池、一旁的大人則駐足聊天;週末夜晚,外灘黃浦江防波堤的樓梯上坐滿了人,吹著風欣賞對岸東方明珠電視塔霓虹閃爍……。

從國外的角度看上海,絕對還不是整潔、明亮的現代化大都市。但歷史包袱沈重的上海,為什麼能在短期內將城市從低水平線往上拉升?

有國際經驗做背景,是許多人解釋上海迅速改裝的主要原因。

決策階層經常出國探索國外發展經驗,學別人的優點、避免犯別人的錯誤。「這些領導人站在戰略高點,所以眼界是高的。」上海一位日報記者說:「他們很知道西方的東西。」

其實上海現代城市的誕生,早有國際經驗的雕琢痕跡。上海市城市規畫設計研究院顧問總工程師黃富廂指出,上海城市規畫以前是學蘇聯,只做簡單功能區分,以控制為主導思想。

七八年以後,放棄蘇聯模式,一群規畫師開始從外商手裡學寫規畫標準,逐步擺脫計畫經濟模式。黃富廂在虹橋區示範全市、也是全國第一個土地批租案例,以國外都市控管規畫的概念,參照香港分區規畫發展的模式,一年的工夫,就把虹橋打響。

九0年代陸家嘴開發,集難度之大成。結果是參照法國譚方斯發展經驗,把人、水的空間考慮進去。此外如地鐵規畫,有香港建築師的影子;園林綠化,則有新加坡的腳本。

有錢有權好辦事

有了全盤控管的戰略,細部規畫權力則下放到區級政府,使上海城市建設簡化官僚作業,增加了效率。

以靜安區為例,原來區政府對重大工程沒有審核權,拖緩建設時間。市政府把權力下放後,區政府對南京路門面改造有一部分規畫、管理權限。而通過南京路土地批租,也留有一部分資產。

靜安區主政者運用留存八五%的資金,其中大量用作安置居民,剩下一五%用作舊區改造,準備提前在九六年底完成,比全市還早。而地鐵二號線經靜安區四個工程共需十億,區政府又通過市府貸款,成立指揮部動遷居民,用半年時間,就移走居民。

他們又和市政府聯手出資開闢武寧南路,並已有自己一套區政遠景;定位為商業商務中心區;在主要道路建造樓和樓之間地下的通道,把人從路面引至地下;並作綠化、雕塑、噴水池;支馬路則作特色街。

「有錢有權,事情就可以做起來。」上海市靜安區建委主任卞百年說。

在執行方法上,上海管理模式相當精密,「市政官員的專業、敬業、廉潔程度,在中國算是高的。」上海新聞報專題新聞總策畫朱聖弢認為。

市政府考慮時間成本,推動都市建設,傾向將新舊問題一起解決。

譬如,城市建設的同時也進行舊區改造,而以房地產業擔任房屋建造任務。

以成都路南北高架橋工程進行為例,必須拆遷一萬八千戶人家,市政府不可能一下拿出房子給住戶,於是從五十九億的工程款,撥出三十億向房產商購下房屋,剩下的經費則用在用在排水站、電力、煤氣等地下管線;真正用在地面建築才十億不到。

又如住宅問題,市政府為舒解國家壓力,推動住房私有化,而將房屋出售所得,用在興建平價房給六萬戶特困市民。而市民購買房屋的資金來源,是採用類似新加坡的公積金制度,每月由公司和個人各繳一筆基金列於帳上,國家也出一部分,退休時連本帶利拿回。五年來,已有九八%職工參加公積金制度。

做想做的事

專家政治色彩極濃的上海市政府決策者,帶領龐大的政府隊伍,行政命令充斥政策執行過程,不乏政策走樣與妥協的時候。

城市大規模舊區改造,有一百多萬戶動遷居民首先面臨就業、子女就學交通問題。為解決民眾抱怨,市長徐匡迪去年親身探訪民眾需求,要求市政府把公車線拉到這些新社區、開設托兒所,並興建了五百多個超市,配合居民下班時間營業。

但期間就發生楊浦區動遷戶的交通問題一直未解決,拖了兩年,最後是人代反映才解決。

社會主義上海,為了加大建設計畫落實的可能性,付出龐大的管理成本。

過去行政系統原就有一批執法者,突擊抽查行政單位。市府官員透露,下一步還要考慮由環境、道路、土地、工地、規畫、違建六支執法隊伍,合成城市監察大隊。因為「行政處罰法」實施迫在眉睫,「一旦要處罰到頭上,要有負責的人。」這位官員說。

環保局的高永善認為,行政干預對執行環境政策是最重要力量,最佳狀態是法律、行政、經濟、技術手段一把抓。

「環保有一部分工作是要強制性的,這是社會主義有利的條件。」他認為,此時行政力量還能集中一定資金,做想要做的事。

但隨著城市問題愈趨複雜,市政府的八爪手也有伸張不及之時。

以交通管理為例,上海市政府雖然樹立公共交通優先原則,但全上海有九百萬輛自行車,對交通管理單位卻是項大挑戰。儘管市政府希望最終要將非機動車趕出市區,但卻不能不顧工薪階層路行間題,權宜之計只能開闢非機動車專用道。而隨著市民經濟能力提升,小汽車將應運而生,到時汽車總量如何控制?停車場問題更要隨之壓境。市府在可見的末來,管理成本將愈來愈高。

步伐緊跟時間走

在外人眼裡,上海居,還稱不上愉快舒服。一位台商在上海住了四年,就始終喝不慣有怪味的水。儘管還未完美,與過去相比,上海人卻覺得生活品質提升了。

有些上海人甚至開始享受城市新氛圍,愈來愈離不開這不完美的城市:「以往每到一個地方,總能找到可留戀之處。回上海定居後,再去別地,卻再也找不到別地可愛處了。」曾在貴州住了二十年的葉辛說:「是參照標準不一樣了。」

「走在南京路,雖然沿街商品已不怎麼樣,但它已是上海概念化的代表。」在南京東路附近解放日報任國際編譯的單月萍,是未婚的單身女郎,父母家住市區西角,她不耐通車之苦,就索性住在報社的臨時住所。雖然她必須與同事共用公共衛浴,每天卻可享受在南京路閒逛的樂趣。

上海市政府官員總說,要作群眾最歡迎的事。至少在上海還有數十萬個手提馬桶、數十萬個煤球未「消滅」前,市政府的角色只有愈來愈吃重。在二十一世紀以人為本的城市競賽中,上海市仍將拖著重擔進邏前進。

「謎」路

在重新塑造現代城市性格的路途上,上海急切學習國外經驗,但有時也會半途跌跤。為了便於尋找,上海的道路自有一套命名邏輯,浦西主要道路是以全國地名為經緯,南北向以各省名命名,如山東路、四川路;東西向則以城市名來命名,如南京路、福州路。徐家匯區一帶是偏中國西南地區,新闢發的浦東則以山東省地名取道路的名字,如澇山路。

最近,上海市的道路命名邏輯又有新招。浦東一些新路陸續完工後,部分進駐的外商於是興起以企業名稱命名的做法。不料此舉引來媒體和法律界一陣聲討。

豈能說改就改

起因是在浦東金橋區的日商日立公司,想要從另一家歐德力公司手中,買下道路命名權,將歐德力路改為日立路。談判途中,引起媒體注意。但在此之前,早已有數家企業購下道路命名權,而且情況顯得很突梯。

由於企業有先來後到,夏普公司正門開在貝爾路上,只得在邊門上買了路名權,取為夏普路。而在夏普路上的西門子,只得又另買一個命名權以為正名。

對這種情形,上海的媒體形容,這是一開始就在地圖上留下難以抹滅的遺憾。法界人士更認為,路名與地名一樣,一經確定,其主權應歸政府所有。這與有錢人抬價爭購汽車牌照,不能相提並論。因為要更改一條路名,沿街所有企業名片、通訊資料與居民戶籍、身分證,都要一起變更,徒然給社會帶來混亂與傷害。

對於上海有關單位當初決定有償讓出道路冠名權,並訂出五十年使用期限的做法,媒體認為,雖然經濟改革初期階段,會有很多類似的走過頭現象。「這是可以理解的,」一位文匯報記者批評:「但是理解不能是通行證。」

上海輿論呼籲,相關當局在經濟利益之前要站穩腳跟。最後,上海市法治辦公室決定幾個月內草擬有關道路命名方面的立法,才將這場爭論暫時畫上句號。

看來,台北的凱達格蘭大道到底還是幸運的,至少它背後沒有金錢在作祟。

(許彩雪)

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