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從輔導到服務?-新聞局的蛻變

文 / 林志恆    
1996-07-15
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從輔導到服務?-新聞局的蛻變
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內閣改組,紛擾落幕,「報派」閣員,一夕數變。「著毋庸議」的人事任命,往往使適任者的專業條件,被媒體的猜謎遊戲淹沒。掌理政府發言的新聞局長,尤其波折連連。從新聞局內升(吳中立),法務部降調(馬英九),到外交部司長破例擢升(李大維),再到學術界出身的陸委會副主委蘇起,全無慣例與規則可循。

在充滿淚花、憤怒、歡容、笑聲的閣員交接日,新任新聞局長蘇起接連主持了三場記者會,以政府發言人之姿,推銷新任閣員。然而為政府發言的同時,蘇起真正要迎戰的,其實是面臨巨幅調整的新聞局角色。

前新聞局長胡志強在臨去美國,接任駐美代表時,自豪地表示,在其將近五年任內,新聞局已從過去的管制時代,推進到目前的管理、輔導、服務角色。他同時也自詡政府為最大的服務公司,要以服務爭取支持。

就在這個時刻,新聞局廣電處也適時推出廣播電視「政策綱領」及「基本通則」草案,革命性地標舉未來政策方向:政府機關及政黨不得經營無線電視及直播衛星電視事業;設立「廣播電視委員會」,為全國最高之廣電媒體管理單位;無線廣播不可跨區經營、新聞事業負責人不得跨媒體經營……。

這樣的「廣電白皮書」,對照著近年廣電媒體的解禁--一百多家民間單位申設大小功率廣播電台、兩百多家業者請領有線電視牌照、六十餘家自營衛星頻道商,新聞局似乎有意改變過去消極的態度,而在法令上,積極迎頭趕上媒體環境的巨變。

全力換裝?

新聞局果真有所體悟,在為政府化妝的同時,也全力為自己換裝?

一位任職新聞局的官員普形容,新聞局像是一手拿可蘭經,一手拿刀的回教徒,一方面要為政府說盡好話,不斷為政策粉妝畫眉,另方面,卻又要為媒體操刀,從過去箝制言論,到抄地下電台、剪有線電視,再到目前的查緝色情、分配頻道,新聞局總是集結數種角色於一身。

進入新聞局八年的副局長吳中立也坦言,白天要替政府做公關,晚上遇上有問題的節目,則必須執行相關法令,角色自然相互衝突與矛盾。

照理說,愈民主的社會,管得愈少。但是解嚴以來,開放報禁、大陸出版品解禁、兩岸記者互訪、地下電台合法化、有線電視、衛星電視台衝撞三台……,新聞局卻從六百人擴編至上千人,管制的機制依舊存在。

新聞局在民國四十三年成立時,只是政府的發言人室,後來有了國際宣傳處,逐漸擴充四十八個駐外新聞機構;為了接待外賓,發展出聯絡室;編印宣傳刊物,有了資料編譯處;安排國內記者參觀聯繫,成立國內處;拍攝政府新聞片,成立視聽處;六0年代文化局裁撤,新聞局又接收了出版、廣電、電影業務,舉凡廣播、電視、電影、書籍、報紙、雜誌、錄影帶都受新聞局管制。至此新聞局負責的不再只是「宣傳」,而以「新聞」總攬。

而其業務之錯綜複雜,更橫跨諸多部會,例如電影、有聲出版之於文建會,駐外新聞單位之於外交部,廣電頻道分配之於交通部,對外文教之於教育部,甚至解嚴後警總裁撤,新聞局反而成了所有媒體的第一線審檢單位。至於身為正牌的政府發言人,卻因「雙首長制」,與總統府發言人雙軌併行,發言口徑難以統一(尤其李登輝、郝柏村體制發生齟齬時)。

台灣記者協會副會長、曾任職公共電視的馮賢賢就不客氣地形容,新聞局是戒嚴體制殘留的怪獸,目前所做的動作,只是為延續生命而不得不活動手腳。

破壟斷,求平衡

新媒體時代益發凸顯新聞局的困境,新任局長蘇起要面對的,其實正是本身角色的矛盾。蘇起就任以來,對政府發言人角色,曾虛心應對媒體:「擔任政府與人民之間的橋梁,政府有錯,會承認;有功勞,也希望獲得掌聲。」然而非傳播專業出身的蘇起,對媒體管理者角色,則未發一語。

只不過新興媒體不斷向法令叩關,卻難使接任者噤默不語。

不少傳播學者有共識,認為新聞局應名副其實地回歸其英文名稱GIO(Government Information Office),單純地擔任政府資訊提供者角色,而不應再掌管媒體,與其他部會業務重疊部分,則應全數移出。台大新聞研究所所長張錦華就表示,儘管新聞局近年已頗自制,也尊重媒體自由,然而理應監督政府的媒體,卻受新聞局管轄,新聞報導很難不賣新聞局的帳。

在新聞局的角色天平中,廣電處這一端,長年以來一直是「執刀者」,從新聞局研擬的廣電通則草案看來,卻頗有「自廢武功」的態勢。例如成立「廣播電視委員會」,正意味著廣電業務將由新聞局手中挪出;而黨、政、軍不得經營無線電視台,更不得跨媒體經營,除了呼應反對黨的訴求,也似乎一反多年為三台護衛的立場,有意鬆手。

當草案曝光,立即引來三台反彈。甫卸任的廣電處長羅傳賢法學背景出身,兩年處長任內即不斷從法令著手,期待為歷史長年留下的包袱解套。他解釋,黨、政、軍等既得利益者長期占有國家資源,立法限制其跨媒體經營,意在避免產業龐大的巨人搶奪其他競爭者的先機。儘管看來違反國際化、自由化的媒體趨勢,但他認為,先打破壟斷,再求平衡,才能一舉解決歷史的包袱。

至於成立「廣播電視委員會」,一直是傳播學界的呼聲,羅傳賢樂觀表示,新聞局近年已解決多數的結構問題,例如頻道的分配權,未來管理的責任,放手予超然的公會、民代,或學者專家,是必然趨勢。

然而這些規畫,僅僅是廣電處起草小組的意見,目前為止也僅召開一次公聽會,要跨出「只聞樓梯響」的階段,其實還要漫漫長路,除了新聞局長、行政院、立法院等多重關卡,還有三台可能藉由黨政力量的反撲。而「廣播電視委員會」未來位階是轄屬新聞局或與部會平行,更牽涉行政院組織法的修法,參與起草的學者與廣電處彼此仍然意見分歧。

這期間,新聞局長正扮演要角。儘管羅傳賢表示,法案推動來自長官(胡志強)、主管機關(廣電處),及外界壓力三方認知與態度的契合,不過他也坦承,目前為止所有法案內容都是試探外界態度的氣球,並不代表新聞局政策。而根據一位廣電處科員私下透露,羅傳賢經常過於順應外界想法,而與胡志強意見(代表更上級的壓力)有所扞格。

誠意有多少?

如今局長、處長雙雙易主,儘管蘇起未置一詞,綜理新聞局業務多年的副局長吳中立,其意見卻可窺見端倪。他認為,黨、政、軍退出電視台的說法觀念已嫌「陳舊」,只要三台股票上市,實在不必再為三台設置防堵條款;至於未來新聞局業務是否逐漸移出,他倒是與前局長胡志強持相似看法:「我們管得好好的,為什麼要拿走?」

其實種種變革,首要考驗的,仍在新聞局的「誠意」。衝撞新聞局多年的立委周荃,對新聞局是否調整自己的角色深感不以為然:「我們付出多少慘痛代價,才逼出今天一點結果,在結構未改變前,一切都是枉然,於事無補。」她認為只要當政者仍然視媒體為政權的御用工具,所有的動作都是枝節。

她舉例,電視一年一百八十億的廣告市場,三台依然占了九成,至於大功率電台,國民黨營的中廣,也擁有九成頻道,「所有開放都是假象,廣告、頻道都要重新分配,才是真正公平。」

而曾在新聞局下轄的公共電視任職的馮賢賢,則質疑新聞局的專業能力:「新聞局有化妝師的專長,卻沒有規畫秩序的能力,廣電生態已進入新的黑暗時代,徹底商業化、庸俗化,新聞局被逼著追認事實,然而步步錯亂。」

她進一步質疑,什麼是「廣播電視委員會」成員的積極條件?白皮書裡,只提無線電視,卻避開無線廣播的壟斷(國民黨黨營的中國廣播公司);而所有的改革方法、步驟、時間表,一應闕如,「它一直是管制言論的機構,如今要放棄一切,帶領改革,可能嗎?」

不久前,台北市新聞處長羅文嘉退出有線電視審議委員,理由是新聞局為意圖翻案的和信集團護航。「由此可見新聞局沒有誠意改革,只是在社會壓力下做表面應付。」被新聞局視為下屬單位,羅文嘉卻唱反調。

顯然,長期的對立與禁錮,已使新聞局與部分媒體工作者和反對黨彼此失去信心,如何建立相互的信賴,也許才是新任局長首先要打開的結。

在馮賢賢看來,非傳播領域出身的蘇起,沒有包袱,不必為過去錯誤政策辯護,也許是除弊的積極條件。而周荃則認定傳播專業人士出掌新聞局,才能真正「自廢武功」,專心擔任政府發言人,如果依然是「yes man」(唯唯諾諾的人),難以期待結構性的改革。

新聞局變了?若以其組織和機制為檢驗標準,解嚴將屆十年,其實一項也沒廢除。也許新聞局任何表面的變革,能稍解來自各方的壓力,然而缺乏全盤規畫,可能步步是危機。

正如馮賢賢所言:「從零走向一很容易,只怕走向負數,屆時歸零工作,卻要費加倍工夫。」

台北電台公共化

「握有媒體,就擁有政權」,這是國民黨長期執政的重要邏輯之一。對地方政府而言手中能掌控的媒體並不多,然而像台北市政府這般,本身擁有一個廣播電台--台北電台,卻主動提案釋出,更是史無前例。

台北市政府易主以來,諸多破除舊勢力的行動中,台北電台公共化並不引人矚目,也未造成話題。但若相較新聞局總是被改革浪潮逼著追認事實,才漸漸釋出部分廣電資源,台北市政府對台北電台「自廢武功」的動作,其實是測試政策前瞻與否的指標。

在台灣,除了開播不成的公共電視,還沒有公共廣播制度,無前例可循,也注定了「台北公共電台」命運難卜。

台北市新聞處長羅文嘉上任以來,便著手規畫台北電台為公共廣播電台,除了邀請學者徐佳士、馮建三等人起草規畫,彙整各學校傳播學院意見,也辦了三場公聽會,各黨員發表看法,未來電台屬財團法人,不受台北市政府管制。然而草案於去年十月送交台北市議會,至今仍未付委。

照理說,只有民意部門要求行政部門釋放權力.如今狀況顛倒,議會始終無動於衷。羅文嘉失望之餘,把理由歸於國內資訊落伍,許多議員並不清楚什麼是公共廣播。他認為,台灣的媒體之所以能長期被壟斷,原因在一般人知識水平不足。

不過一位記者私下表示,這期間牽涉台北市府會之間的政治角力,理由是一旦台北電台公共化,市長陳水扁又多了一項政績。

事實上,公共電視或廣播制度原本就是彌補商業或公營電台的不足,以保障多元文化及弱勢族群發聲的機會。負責台北電台「節目公共化」的機要祕書馮賢賢急切地說:「政府原本就不應再經營媒體。」她表示:就像傳播史上會記載英國BBC是在何屆國會手上,確立它超然獨立的典範一樣,市議會應把眼光放遠,將來也可在歷史記上一筆,而不是為誰背書。

儘管台北電台還沒轉型成功,七月起,許多為公共電台做準備的節目已陸續上路,例如為原住民、同性戀,以及兒童製作的節目,即是為社會相對弱勢族群建立發聲管道。

也許文化法案少了政治的附加價值,優先性也不高,然而「電波資源屬於全民」的概念由首都率先落實,也許可以對現有體制發揮最大的撞擊力量。

(林志恆)

本文出自 1996 / 08 月號

第122期遠見雜誌

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