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解構黑暗工程

文 / 許彩雪    
1994-10-15
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解構黑暗工程
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「把賴世聲弄下來又麼樣?能要回我們的公共工程品質嗎?」出乎意外地,跟台北市捷運局前局長賴世聲纏鬥了三、四年,終於讓他黯然下台的台北市議員林瑞圖,一改揭發弊案時的慷慨激昂,反而吐露了失落感。

近來,小市民的虛無感更深。報紙上的弊案新聞每天不擇地而出、各項選舉候選人個個都誇自己是揭弊案高手,彷彿真的不能不令人開始懷疑:那個機構是不是被貪官腐化了?這個城市是不是被官商勾結占領了?整個國家是不是沒救了?

好心人安慰你,貪瀆情事沒有更多,只是在開放的社會裡,被發現的多、被抓的也多了。

但是有心人仍要誠實地點你一下:台灣有錢了,公德心卻沒有進步,弊案怎麼可能減少?

法務部行動了十一個月,收到一千四百三十件貪污案,起訴了五百六十一件,平均每天有四.三人被起訴,是民國五十三年以來數量最多的一年。

打不開的結

數字說明,台灣社會並沒有因為經濟走近已開發國家而變得更清明。今年四月的亞洲情報再次評比亞洲各國貪污狀況,台灣的貪污指數仍比新加坡、香港、馬來西亞為高。

「每一個部門都是一個結,部門跟部門間也有結,環環相連打不開。」一位待過教育部、經濟部、司法單位,如今已從行政體系退休的前任部會主管,談起弊案,了然於心地說道。

行政體系從觀念、制度、到運作,一路落後現代化腳步,第二、三線的監督體系更形保守。渾沌狀態正給予不法者機會,弊案於焉揮之不去。

「環境變了,而整個行政體系觀念沒有變,使得一些原本出發點不是壞的作為,結果卻變成弊案。」台灣國際標準電子總經理毛渝南從過去環境走來,深有體悟。

毛渝南分析,傳統行政體系的做事方式是先講「情」;都是為國家、為社會,問心無愧;只要在「理」上交代得過去,「法」就不必考慮。

「問心無愧已經不夠說服大眾,」毛渝南說:「問誰的心、誰來說無愧?」

以往公務員行事與法牴觸,可以得到位高權重者諒解,現在卻要面對人民「上下串通」的質疑。當面臨「法」的挑戰時,就變成弊案。

前花蓮縣長吳國棟因為土地開發弊案、前交通部處長楊欽耀因為十八標案分被起訴時,都不平地喊出「我問心無愧,為何會遭此下場?」似乎顯得相當無辜,卻模糊了就法論法的焦點。

「只要問心無愧,權力就可以無限大」的觀念,使行政體系裁量權難以節制,掌握資源分配的公務員無法自外於產生弊端的沃土。

公務員擁有分配資源大權,卻因為行政體系運作不順暢,而使資源分配失衡,以及利益團體從中影響決策,雙雙成為眾矢之的。

政治大學公企中心主任吳定指出,任何一個計畫的實施,都必須經過政治、法律、經濟、技術、行政、環境、時間等綜合考量的可行性研究。

「許多弊案的產生,就是因為計畫形成過程不周延。」一位政府主管私下批評。

首先,要不要施行一個計畫,常是政治因素蓋過一切。通常是等問題無法再拖的時候,才說要做。「匆匆忙忙列預算,估出的經費不見得健全,」這位政府主管點出行政運作的局促:「並不是從效益分析。」

以行政院決定與建高速鐵路為例,起初是為了平衡城鄉發展的政治考慮,結果從三個車站的設計變到七個,數度更改計畫。「下面的人又在揣摩上意。」一位審計人員著急,沒有經過整體可行性研究評估過程的高鐵計畫,預算不知將要追加多少。

行政運作政治掛帥

計畫成形之後的審查過程,也有問題。譬如一項工程計畫,從地方政府走到中央的過程相當冗長,審查卻只限於程序上,無法對工程技術、成本置喙。這時主事機關通常會壓低預算,好讓計畫通過。

等到行政院、立法院通行,問題一一出爐。執行規畫、設計的顧問公司為免設計出問題,多傾向高估費用。所以案子一成立後預算馬上被追加。對專業不瞭解的主計單位只依慣例砍下一部分比例然後放行。

有台北捷運由中央補助五0%為前例,高雄市長吳敦義更進一步向中央要七五%的預算補助,而以此聲稱營高雄市民省了一千億元。事實上,台北捷運吸收了許多原本不應放進來的計畫,如中華路的地下街興建。許多人擔心高雄又要重蹈覆轍。

政治掛帥的行政運作造成專家無用、各部門責任不清。「變成內行人說假話、外行人亂砍預算的環境,黑道和特權才有空間介入。」熟悉國內公共工程運作的營建發展基金會執行秘書劉秉恆進一步分析。

行政運作問題如此,行政制度趕不上現代化,組織、法令沒有相應調整,更造成管理體系力量薄弱,無法面對新問題。

譬如國內土地價格飆漲原因之一,便是因為缺乏土地鑑價師制度,而道個問題更蔓延到銀行經營。土地價格在沒有公正客觀的土地鑑價人員評鑑價值的情況下,一些徵信公司可以作假、高估,「你希望他鑑多少,他就鑑多少。」一位銀行人士透露。結果行員可以藉此「內神通外鬼」,將社會資產搬給少數人。

又如需要現代管理技術的公共工程,因缺乏整合的管理體系,造成重重漏洞,弊案此起彼落。

國內營造業的管轄單位是內政部營建署,而在管理法規方面,只有層次為行政規則的「營建法」,缺乏完整客觀的營建商評鑑制度,使得這項關連非常大的產業,缺乏獎優懲劣的環境,「有心想做好的人沒法搶到工程。」劉秉恆惋惜。

行政院公共建設督導會報副執行秘書李建中,參觀鄰近的新加坡公共工程管理發現,他們運用系統管理的觀念及賞罰分明的原則,透過實施確實有效的承包商註冊制度、施工品質評鑑制度、全職專業工程師制度,已發揮排除不肖廠商投標的作用。

獎從上起,罰從下起

反觀國內卻百廢待舉。從民國七十六年起,行政院有心改善現行行政制度,但是七年來,只擬定了行政院組織法初步架構。「人民的要求不斷納入,加上解嚴,政治、社會、經濟情勢都改變,使內涵一再更動。」修改行政院組織架構十八個委員之一的吳定,希望法案能送進立法院這個會期。

法令、制度規範缺席,顯現在許多執行層面,舊觀念、文化仍然主宰一切,使弊端更加凸顯。

好大喜功的心理使成本概念闕如。「計畫興建捷運當時,官員說國家有錢了,品質就要做最好的,使百年後的人都可以早用。下面的人就說都要用最好材料,多花點錢沒有關係。」李建中解釋。捷運淡水線每個車站設計都不同,目的就是為了要讓該線為國際稱道,結果費用貴了三、四0%。

而行政體系的官僚文化,不但導致弊端叢生,更使弊案不見天日。

譬如,公營事業主管利用人事權,將員工訓練成一群唯主管是從的乖乖牌。「獎從上起,罰從下起」的生態,員工不是要加入弊案的犯罪集團,就是要選擇坐與升官無緣的冷板凳。結果為了包庇罪行,違法的人一直升官。「等到出了事,說上面命令他做的也沒用,只好當犧牲品。」中油員工權益促進會會長康義益冷眼看部分同事陷入困境。

長期下來,若干公營事業內部形成一種奇特文化:視弊案為稀鬆平常。不是見怪不怪,就是大家恐怖平衡。

國營事業裡的台電公司,幾年前曾發生核三廠弊案,一位課長涉案。結果在他揚言「要死大家一起死」的恐嚇下,由其他同事出面擺平,他全身而退,回到台電擔任原職。「大家都有分到好處。」一位台電人員從旁觀察利益共生體的運作。

「環顧目前社會環境,崇尚奢華……公務員身歷其境,操守定性欠佳的,早晚要被大染缸汙染而隨波逐流。」經歷台銀購置行舍圖利省議員案,因為從頭到尾堅持依法行事而能安然無罪的台銀總務室主任蘇德建,在獲判無罪後,沈痛地記下這段歷程。長期掙扎在法律與人情壓力的鋼索上,他和一些公務員僅能遵循「寧可不做經理,也不能坐牢」的原則,以求自保。

行政系統走岔了路,能期待監督體系將它扳回嗎?

隸屬監察院的審計部,被設計來監督公務員各項採購事宜是否合理。但是,一個「事前審查」的制度,卻使審計單位淪為行政單位背書的工具。每個行政單位採購、營繕工程的內規就幾十項,沒有基本法規約束。而各單位每次開標時,所有資料都在開標前三天才送到審計單位。愈到地方級,審計約束力愈弱。以一個縣市三百個鄉鎮市公所來看,只有五、六個審計人員,「所以地方政府出問題的比例較高。」劉秉恆觀察。

「審計機關無法、也不是用來做實質稽查的。」審計部副審計長國永超表示,事實上,全世界已經開始放棄事前審計,朝事後審計的趨勢走。

而屬司法系統的政風人員被擺在行政體系裡,角色更形尷尬,使其無法發揮監督功能。

依政風機構人員設置條例第十條規定,政風人員應「秉承機關首長之命」,依法辦理政風業務。這項條文使政風人員無法扮演超然的角色。去年,中油的康義益向內部政風處檢舉一件貪污案,卻在政風處呈報總經理後被壓下來。康義益再向監察院告發,監察院的處置是委託行政院自行調查。結果行政院回頭請經濟部,經濟部去給中油,最後是「中油自己查自己,」康義益大著嗓門說:「結果,當然是說沒這回事。」

社會對民意代表的監督功能,也早有信心危機。

「國民黨民代都不動腦筋,反對黨民代都負面思考。」一位業者批評民代失責,少有民代真正關心問題,清出貪污瘴癘;更甚者且接涉入利益攫取遊戲,扮演弊案主角。

中央、地方三害

「中央有三害:特權顧問公司、主計人員、民意代表。」一位業者生氣地數落民代危害不比行政人員少。他接著數,地方三害是警察、稅捐人員、黑道……。

行政體系到監督體系的防護網已殘缺,使社會資源以公務員為轉運樞紐,透過層出不窮的手法,向少數人靠攏。官、商、民代、黑道鑽法律漏洞,大賺不法利益,正畫下另一幅檯面上看不見的利益共生圖。

舉發高雄市政大樓弊案的立委陳光復研究室主任鄭正煜甚至透露,曾有涉案公務員找了黑道上門警告他們。「公務員都和黑道掛勾了,怎麼得了?」他憂心地說道。

未來真的沒有希望嗎?

有人悲觀,也有人不願放棄希望。他們主張從制度上失去的,要從制度拾回來。「健全制度是防貪最好的方法。」國永超急急表示。

事有輕重緩急,「先整頓吏治再來抓黑道吧。」林瑞圖聲稱也曾受黑道威脅,但他仍說:「病源不根除,他們永遠會有另一批起來。」

個別領域飄出一些改革的氣息。今年國大修憲,金融界代表、中央信託局副局長符寶玲等,終於把拖延二十四年未能訂出的公營銀行管理辦法納入憲法第九條,為銀行所有權和經營權分開了法源。「希望銀行人員能享有自主權,不再受制於民代。」符寶玲認為雖然進一步立法還有待時日,總算跨出第一步。

為了讓資訊透明化,避免黑箱作業,公共工程督導會報已經在全國七十幾個單位推行招標資訊電腦化。但是法令未修改前,這項措施還未具有強制性。

法務部的政風單位也開始為人員換血鋪路。政風司長吳英昭指出,透過特考,政風司已招進數十名新進人員,經過六個月訓練,如今多已上線。「三、五年後,起碼有一半是正統的政風人員,」吳英昭強調:「以後其他管道都不能進來。」

千頭萬緒,這場改革無法向歷史找答案,只能往前看。一些人相信,只有制度健全,才可以支持好人在行政體系內出頭。「只有相信改革制度有用,才能促使你往前走。」公共建設督導會報的李建中平和地說。

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