我才為元月號的「遠見」寫了一篇《報禁的回顧與展望》，呼籲政府主動早日解除報禁，以開創中華民國前所未有的活潑開放、守法負責的言論境界。想不到形勢的演變竟如不及掩耳的迅雷。二月五日，行政院長俞國華指示新聞局，對於報紙的登記與張數應以積極的態度重新加以考慮，在兼顧新聞自由與報業善盡社會責任的原則下，儘速訂定合理的規範或辦法，以促進我國今後報業的發展，邁向一個資訊健全的新時代。二月十三日，新聞局曾召集二十多位專家學者開座談會，發言者盈庭，惜因時間短促，難以暢所欲言。茲再寫此文，就法律觀點略陳管見。
法律非我所長，識見亦無足綜覽全局，敢曉曉不休，亦無非拋磚引玉罷了。
一、請政府提出一張時間表
新春帶來了解除報禁的喜訊，雖然不算突如其來，但速度之快出乎社會大眾的意料，許多人被沖昏了頭實在不足驚奇。目前，等得不耐煩者有之，躍躍欲顯身手者有之，末起跑就想偷步者亦有之。
大原則既立，我倒覺得朝野不妨降溫片刻。
打開天窗說亮話，目前「限證、限張、限印」的三限政策，從法的立足點之薄弱來看，應該說解禁就解禁，而且愈快愈好。但是報禁政策實行了三十五個年頭，若干畸形發展已然造成，恐怕不是說解就解那麼簡單。解禁所涉及的種種問題必須通盤盱衡，預籌對策。否則將來陣腳大亂，傷害公權，折減公信，末見其利反見其弊，痛快倒痛快，卻不一定負責。
為了爭千秋，朝野就得忍朝夕。三十五年都等過來了，還差這一年半載？
請政府提出一張時間表，不但給自己爭取若干緩衝的餘地，也叫社會進退有據。只要球不斷地往前轉動，民眾就不會指責政府拖泥帶水。（按，此項建議在新聞局的座談會中受到多位學者支持，新聞局允予考慮。）
這張時間表務求適中，不緩不疾，管見以為以一年為度，分兩階段進
行：
前半年或立新法，或修舊法，悉由各學科各領域的專家學者合力為之，一切務求順應時代潮流，參考民主先進立法，配合國內情勢，聯繫理論與實際。為此，新聞局必須迅速寬籌一筆經費，成立常設研究小組。新聞局本身的幕僚諒不足以擔當此一大任，而游擊式的座談會也不能奏功。
後半年則要溝通上下，凝聚輿情。這一點，他山之石，可以攻玉，香
港政府的作法頗值借鏡。第一步把專家學者提出的立法和修法草案印成「綠皮書」，然後鼓勵業者和民眾透過聽證會和其他管道充份表達意見，最後才以「白皮書」的方式定案，送交立法局討論通過。以往我國若干立法（如選罷法）品質低落，皆因只有由上而下的命令，缺乏由下而上的反映與歸納；更由於立法從嚴，執法從寬，可行性低，以致嚴重打擊法的威信與尊嚴。這次可別再犯錯了。
尊重學術，尊重知識，尊重民意，法律才能求其大，才能求其遠。我們要成為「法治」國家，但不要成為法律多如牛毛的「法制」國家。
二、關於反壟斷的立法
政府必須立法從寬，執法從嚴；多積極輔導，少消極管制。一味管制證明是行不遍的，更得不償失。
政府的角色有二，一是維護市場競爭管道的暢通，一是保障人民知的權利。兩者皆須以預防性、前瞻性、原則性的社會立法防範於末然。它與堵塞性、技術性的管制立法判然有別。
報團的壟斷是公平競爭的最大挑戰，也是資本主義發達國家最頭疼的事。我國由於有特殊歷史因素以及受到報禁政策的扭曲，一方面兩大報系寡頭壟斷了市場的七成，一方面則是黨政軍所控制的報紙比率頗高（佔二十一家中的十二家，約三分之一強）。
新聞局在立法或修法時務須面對下列問題：
－跨媒介擁有權（cross-media ownership），即報老闆搜購電視台
及廣播台，反之亦然，應否加以規範？
－個人與個別家族最多能夠擁有幾家報紙，應否加以限制？
－報紙股權上市應否加以規範？
勞資股權的比例為何？個人與個別家族的擁有率應否加以限制？
－各大財團之間如欲建立「互鎖董事制」（interlocking directorship），應否加以限制？
－軍報系統過度伸展到民間領域，應否加以規範？它與文人政治的界
限何在，與民主憲政的精神是否一致，與政府的開明開放政策是否符
合？
－除了報紙，其他媒介資源（如電台）的再分配應否及時以立法途徑末雨綢繆，以謀長治久安的解決？
類此反托拉斯法案能不能寫入《出版法》，或經濟部擬議中的《公平交易法》，或由新聞局另訂更廣泛的《新聞法》？
據聞，有的報團正在向政府加壓力，希望先除限張，再開報證。我們堅決反對這種壓力。這樣做不啻是在未起跑即已偷步，讓大報系乘機吸晚大量廣告，已扭曲的市場勢將更扭曲，已不公平的競賽勢將更不公平。
反托拉斯法案為的是保持言論管道的暢通，開放報業市場的競爭，並建立小報有可能變成大報的客觀環境。
三、伸張公權，維護私權
未來新聞言論規範的基本原則與最終目的應該是「伸張公權，維護私權」八個字。
《憲法第一一條明白保障：「人民有言論、講學、著作及出版之自由。」第二三條指出：「......除為防止妨礙他人自由、避免緊急危難、維持杜會秩序或增進公共利益於必要者外，不得以法律限制之。」必
須注意其中「所必要者」四個字，《憲法》對於言論自由的保障是莊嚴
堅定的。
「所必要者」包括《刑法》規定的誹謗罪（第三一○條）和煽惑他人犯罪或違背法令罪（第一五三條），《懲治叛亂條例》規定的散佈謠言或傳播不實之消息罪（第六條）及有利叛徒宣傳罪（第七條），《出版法》規定的出版品登載之限制（第三二條）、訴訟事件登載之限制（第三三條）、命令禁止或限制登載事項（第三四條）及更正辨駁書廣告登載之限制（第二五條），以及解除戒嚴後即自動失效的《戒嚴法》第一一條。
目前，我國法律對於若干基本人權的保障，如侵犯隱私權和報紙審判，皆不充份完備。
為此，政府必須順應潮流，周密立法，以求變應變。
另一方面，現行《刑法》規定毀謗罪（第三一○條）、煽惑他人犯罪或違背法令罪（第一五三條）、侮辱毀謗死者罪（第三一二條），並在量刑上規定想像競合及牽連犯（第五五條）和連續犯加刑二分之一（第五六條）。皆明文規定保障私權，但屬告訴乃論。又民法規定的侵權行為名譽賠償（第一九五條），也是不告不理。基於國人普遍缺乏法律知識，又息事寧人，加上司法公信不足，很少人尋求法律保護。我們非常不願意看到報禁開放後重蹈當年上海灘上無法無天的覆轍。除了政府應再加強法的充份性與完備性，一般民間團體（如媒介消費者組織或平民法律中心）也應當應運而起，普及法的理念，教育民眾，務求對於不肖報老闆予以制裁。例如，《刑事訴訟法》規定被告有出庭的義務（第二八一條），否則得拘提之（第七五條），光這點相信就使許多本來肆無忌憚的報老闆吃不消。
解禁後的另一顧慮是聳動和色情泛濫。出版法規定出版品妨害風化，主管官署得為行政處分，嚴重者甚至予以撤銷登記（第三二、三六條），行政機構權限的妥當性容可再議（下詳）。但管見以為不妨以化
暗為明為原則，既便管理，又寓禁於征。不然，睜隻眼閉隻眼，或一味禁制以致明禁暗通，不但無濟於事，尤傷法的尊嚴。
四、關於出版法及出版法施行細則
民主先進國家並未制訂出版法。我國行憲後至民國四十一年始由立法院完成審議，並於同年由總統公佈施行。當時有很多人反對《出版法》，因為它違反言論自由及出版自由的憲法權利和世界潮流，而且修訂後的現行《出版法》反而士大陸抗戰時期的舊法更繁瑣苛刻（見陶百川《政冶嚼火光》，一九八三，頁九九）。
其中之尤者，莫過於民國四十七年政府在修訂《出版法》時悍然擴大出版品登載事項（第五章）及加重行政處分（第三六條）。質言之，行政主管官署有權末經司法程序而撤銷出版品登記（即封報）。輿情嘩然，反對的聲音沸騰。《大法會議解釋》一○五條謂：「......對於出版自由所設立限制，由行政機構逕行處理，以貫徹其限制之目的，尚難認為違憲。」儘管這樣，三十年來政府從未封過報，那麼又何必為留個備而不用的苛法揹黑鍋？我們主張重大言論自由問題宜由司法程序裁決，以符合五權分立的精神。同樣的，目前對於行政處分若有不服可以提出訴願或行政訴訟（第二一○條），但行政訴訟人民勝訴的機會只達百分之十二（陶百川，前引書，頁六二），應該增加司法救濟的途徑，甚至照一般民主國家根本就由法院解決之。
《出版品施行細則》踰越母法精神的地方（例如見王洪鈞，《新聞
法規》，一九八四，頁五三～四）應一併檢討修正。第二七條作為報
禁的根據，尤屬違憲，並與《中央法規標準法》第五條（關於人民之
權利義務者應以法律定之）牴觸，應予廢除。
《出版法》雖然保障人民有更正辯駁的權利（第一五條），並得對違反的出版品課以五百元以下罰鍰（第三八條），但一因罰則太輕，又因民眾反應無力始終不能發揮實效。《中華民國報業道德規範》雖然表面上雖經同業信守，但只成具文笑柄，毫無約束力。其中若干規範（如讀者投書、申述答辯權）似可寫進《出版法》去，以保障人民私權和知權的完整。
五、關於新聞自律
中華民國新聞評議會於陽明山會議以後成立，用意很好，效果很差。部份原因是財政完全仰賴各媒介單位（也就是評議對象）的施捨，其
決議則普遍受到它們的漠視。
目前我國各報館繳納很少的稅，甚至不必繳稅，殊不公平。管見以為，應立法抽取盈餘，匯為公款，成立財團法人，力求客觀獨立，代表人民監督媒介，維護公共利益。其運作政府不宜插手干預。此一中介性財團法人可以權衡輕重，撥款支抒新聞評議會、媒介消費者組織，以及類似《哥倫比亞新聞評論》的專業雜誌，要皆以公是公非為依歸。英國政府慣常以授權方式保持中介團體的自主性，美國也設置公共電視財團法人，殊值借鏡。
六、關於新聞工會及新聞記者法
徐佳士教授建議新聞工作者成立工會（不是目前的「公會」），納入內政部擬議中，《動員戡亂時期人民團體組織法》的職業團體，使之有法定權力認定專業資格，處理勞資和工作權的交涉，提高專業自主權，庶幾記者有不被老闆解雇、以專業精神報導評論的自由。
《新聞記者法》於民國三十二年經國民政府公佈，但從未施行。姑不論該法是否符合時代精神，過去內政部和新聞局卻屢屢引用未施行的《新聞記者法》及《新聞記者公會組織暫時要點》第三條，作為不許雜誌社設記者的依據，誠嗟嗟怪事，何況法理基礎薄弱，根本經不起挑戰。新聞局應該趁現在改弦更張，以除後患。
此外，管見以為新聞界應該提倡（至少研究）「記者治報」的觀念，以加強媒介內部的民主化。因它暫不涉及政策或法律，客後另撰文說
明。
七、結語
《憲法》第一一條保障人民有言論、講學、著作及出版之自由。但由於媒介資本的迅速集中化，言論自由與出版自由（包括新聞自由）竟逐漸分道揚鑣。言論自由只須使用天賦的官能，但出版自由則又牽涉到媒介資源分配的問題。政府立法必須充份照顧到這一點分別。
媒介資源的分配有兩個層面，一是所有權，一是發言權。解除報禁代表報業競爭自由化，儘管可以立刻局部紓解所有權的管道，卻未必就能解決發言權的壟斷。
媒介是公器，屬於社會公產。新聞自由不止是老闆的自由，也是專業新聞工作者的自由，更是草根聲音的自由。政府的角色一在維護競爭管道的暢通，一在保障人民知的權利；前者針對所有權，後者針對發言權。把握住這兩大原則，無往而不利。
（李金銓任教於美國明尼蘇達大學新聞及大眾傳播學院）
