我才為元月號的「遠見」寫了一篇《報禁的回顧與展望》,呼籲政府主動早日解除報禁,以開創中華民國前所未有的活潑開放、守法負責的言論境界。想不到形勢的演變竟如不及掩耳的迅雷。二月五日,行政院長俞國華指示新聞局,對於報紙的登記與張數應以積極的態度重新加以考慮,在兼顧新聞自由與報業善盡社會責任的原則下,儘速訂定合理的規範或辦法,以促進我國今後報業的發展,邁向一個資訊健全的新時代。二月十三日,新聞局曾召集二十多位專家學者開座談會,發言者盈庭,惜因時間短促,難以暢所欲言。茲再寫此文,就法律觀點略陳管見。
法律非我所長,識見亦無足綜覽全局,敢曉曉不休,亦無非拋磚引玉罷了。
一、請政府提出一張時間表
新春帶來了解除報禁的喜訊,雖然不算突如其來,但速度之快出乎社會大眾的意料,許多人被沖昏了頭實在不足驚奇。目前,等得不耐煩者有之,躍躍欲顯身手者有之,末起跑就想偷步者亦有之。
大原則既立,我倒覺得朝野不妨降溫片刻。
打開天窗說亮話,目前「限證、限張、限印」的三限政策,從法的立足點之薄弱來看,應該說解禁就解禁,而且愈快愈好。但是報禁政策實行了三十五個年頭,若干畸形發展已然造成,恐怕不是說解就解那麼簡單。解禁所涉及的種種問題必須通盤盱衡,預籌對策。否則將來陣腳大亂,傷害公權,折減公信,末見其利反見其弊,痛快倒痛快,卻不一定負責。
為了爭千秋,朝野就得忍朝夕。三十五年都等過來了,還差這一年半載?
請政府提出一張時間表,不但給自己爭取若干緩衝的餘地,也叫社會進退有據。只要球不斷地往前轉動,民眾就不會指責政府拖泥帶水。(按,此項建議在新聞局的座談會中受到多位學者支持,新聞局允予考慮。)
這張時間表務求適中,不緩不疾,管見以為以一年為度,分兩階段進
行:
前半年或立新法,或修舊法,悉由各學科各領域的專家學者合力為之,一切務求順應時代潮流,參考民主先進立法,配合國內情勢,聯繫理論與實際。為此,新聞局必須迅速寬籌一筆經費,成立常設研究小組。新聞局本身的幕僚諒不足以擔當此一大任,而游擊式的座談會也不能奏功。
後半年則要溝通上下,凝聚輿情。這一點,他山之石,可以攻玉,香
港政府的作法頗值借鏡。第一步把專家學者提出的立法和修法草案印成「綠皮書」,然後鼓勵業者和民眾透過聽證會和其他管道充份表達意見,最後才以「白皮書」的方式定案,送交立法局討論通過。以往我國若干立法(如選罷法)品質低落,皆因只有由上而下的命令,缺乏由下而上的反映與歸納;更由於立法從嚴,執法從寬,可行性低,以致嚴重打擊法的威信與尊嚴。這次可別再犯錯了。
尊重學術,尊重知識,尊重民意,法律才能求其大,才能求其遠。我們要成為「法治」國家,但不要成為法律多如牛毛的「法制」國家。
二、關於反壟斷的立法
政府必須立法從寬,執法從嚴;多積極輔導,少消極管制。一味管制證明是行不遍的,更得不償失。
政府的角色有二,一是維護市場競爭管道的暢通,一是保障人民知的權利。兩者皆須以預防性、前瞻性、原則性的社會立法防範於末然。它與堵塞性、技術性的管制立法判然有別。
報團的壟斷是公平競爭的最大挑戰,也是資本主義發達國家最頭疼的事。我國由於有特殊歷史因素以及受到報禁政策的扭曲,一方面兩大報系寡頭壟斷了市場的七成,一方面則是黨政軍所控制的報紙比率頗高(佔二十一家中的十二家,約三分之一強)。
新聞局在立法或修法時務須面對下列問題:
-跨媒介擁有權(cross-media ownership),即報老闆搜購電視台
及廣播台,反之亦然,應否加以規範?
-個人與個別家族最多能夠擁有幾家報紙,應否加以限制?
-報紙股權上市應否加以規範?
勞資股權的比例為何?個人與個別家族的擁有率應否加以限制?
-各大財團之間如欲建立「互鎖董事制」(interlocking directorship),應否加以限制?
-軍報系統過度伸展到民間領域,應否加以規範?它與文人政治的界
限何在,與民主憲政的精神是否一致,與政府的開明開放政策是否符
合?
-除了報紙,其他媒介資源(如電台)的再分配應否及時以立法途徑末雨綢繆,以謀長治久安的解決?
類此反托拉斯法案能不能寫入《出版法》,或經濟部擬議中的《公平交易法》,或由新聞局另訂更廣泛的《新聞法》?
據聞,有的報團正在向政府加壓力,希望先除限張,再開報證。我們堅決反對這種壓力。這樣做不啻是在未起跑即已偷步,讓大報系乘機吸晚大量廣告,已扭曲的市場勢將更扭曲,已不公平的競賽勢將更不公平。
反托拉斯法案為的是保持言論管道的暢通,開放報業市場的競爭,並建立小報有可能變成大報的客觀環境。
三、伸張公權,維護私權
未來新聞言論規範的基本原則與最終目的應該是「伸張公權,維護私權」八個字。
《憲法第一一條明白保障:「人民有言論、講學、著作及出版之自由。」第二三條指出:「......除為防止妨礙他人自由、避免緊急危難、維持杜會秩序或增進公共利益於必要者外,不得以法律限制之。」必
須注意其中「所必要者」四個字,《憲法》對於言論自由的保障是莊嚴
堅定的。
「所必要者」包括《刑法》規定的誹謗罪(第三一○條)和煽惑他人犯罪或違背法令罪(第一五三條),《懲治叛亂條例》規定的散佈謠言或傳播不實之消息罪(第六條)及有利叛徒宣傳罪(第七條),《出版法》規定的出版品登載之限制(第三二條)、訴訟事件登載之限制(第三三條)、命令禁止或限制登載事項(第三四條)及更正辨駁書廣告登載之限制(第二五條),以及解除戒嚴後即自動失效的《戒嚴法》第一一條。
目前,我國法律對於若干基本人權的保障,如侵犯隱私權和報紙審判,皆不充份完備。
為此,政府必須順應潮流,周密立法,以求變應變。
另一方面,現行《刑法》規定毀謗罪(第三一○條)、煽惑他人犯罪或違背法令罪(第一五三條)、侮辱毀謗死者罪(第三一二條),並在量刑上規定想像競合及牽連犯(第五五條)和連續犯加刑二分之一(第五六條)。皆明文規定保障私權,但屬告訴乃論。又民法規定的侵權行為名譽賠償(第一九五條),也是不告不理。基於國人普遍缺乏法律知識,又息事寧人,加上司法公信不足,很少人尋求法律保護。我們非常不願意看到報禁開放後重蹈當年上海灘上無法無天的覆轍。除了政府應再加強法的充份性與完備性,一般民間團體(如媒介消費者組織或平民法律中心)也應當應運而起,普及法的理念,教育民眾,務求對於不肖報老闆予以制裁。例如,《刑事訴訟法》規定被告有出庭的義務(第二八一條),否則得拘提之(第七五條),光這點相信就使許多本來肆無忌憚的報老闆吃不消。
解禁後的另一顧慮是聳動和色情泛濫。出版法規定出版品妨害風化,主管官署得為行政處分,嚴重者甚至予以撤銷登記(第三二、三六條),行政機構權限的妥當性容可再議(下詳)。但管見以為不妨以化
暗為明為原則,既便管理,又寓禁於征。不然,睜隻眼閉隻眼,或一味禁制以致明禁暗通,不但無濟於事,尤傷法的尊嚴。
四、關於出版法及出版法施行細則
民主先進國家並未制訂出版法。我國行憲後至民國四十一年始由立法院完成審議,並於同年由總統公佈施行。當時有很多人反對《出版法》,因為它違反言論自由及出版自由的憲法權利和世界潮流,而且修訂後的現行《出版法》反而士大陸抗戰時期的舊法更繁瑣苛刻(見陶百川《政冶嚼火光》,一九八三,頁九九)。
其中之尤者,莫過於民國四十七年政府在修訂《出版法》時悍然擴大出版品登載事項(第五章)及加重行政處分(第三六條)。質言之,行政主管官署有權末經司法程序而撤銷出版品登記(即封報)。輿情嘩然,反對的聲音沸騰。《大法會議解釋》一○五條謂:「......對於出版自由所設立限制,由行政機構逕行處理,以貫徹其限制之目的,尚難認為違憲。」儘管這樣,三十年來政府從未封過報,那麼又何必為留個備而不用的苛法揹黑鍋?我們主張重大言論自由問題宜由司法程序裁決,以符合五權分立的精神。同樣的,目前對於行政處分若有不服可以提出訴願或行政訴訟(第二一○條),但行政訴訟人民勝訴的機會只達百分之十二(陶百川,前引書,頁六二),應該增加司法救濟的途徑,甚至照一般民主國家根本就由法院解決之。
《出版品施行細則》踰越母法精神的地方(例如見王洪鈞,《新聞
法規》,一九八四,頁五三~四)應一併檢討修正。第二七條作為報
禁的根據,尤屬違憲,並與《中央法規標準法》第五條(關於人民之
權利義務者應以法律定之)牴觸,應予廢除。
《出版法》雖然保障人民有更正辯駁的權利(第一五條),並得對違反的出版品課以五百元以下罰鍰(第三八條),但一因罰則太輕,又因民眾反應無力始終不能發揮實效。《中華民國報業道德規範》雖然表面上雖經同業信守,但只成具文笑柄,毫無約束力。其中若干規範(如讀者投書、申述答辯權)似可寫進《出版法》去,以保障人民私權和知權的完整。
五、關於新聞自律
中華民國新聞評議會於陽明山會議以後成立,用意很好,效果很差。部份原因是財政完全仰賴各媒介單位(也就是評議對象)的施捨,其
決議則普遍受到它們的漠視。
目前我國各報館繳納很少的稅,甚至不必繳稅,殊不公平。管見以為,應立法抽取盈餘,匯為公款,成立財團法人,力求客觀獨立,代表人民監督媒介,維護公共利益。其運作政府不宜插手干預。此一中介性財團法人可以權衡輕重,撥款支抒新聞評議會、媒介消費者組織,以及類似《哥倫比亞新聞評論》的專業雜誌,要皆以公是公非為依歸。英國政府慣常以授權方式保持中介團體的自主性,美國也設置公共電視財團法人,殊值借鏡。
六、關於新聞工會及新聞記者法
徐佳士教授建議新聞工作者成立工會(不是目前的「公會」),納入內政部擬議中,《動員戡亂時期人民團體組織法》的職業團體,使之有法定權力認定專業資格,處理勞資和工作權的交涉,提高專業自主權,庶幾記者有不被老闆解雇、以專業精神報導評論的自由。
《新聞記者法》於民國三十二年經國民政府公佈,但從未施行。姑不論該法是否符合時代精神,過去內政部和新聞局卻屢屢引用未施行的《新聞記者法》及《新聞記者公會組織暫時要點》第三條,作為不許雜誌社設記者的依據,誠嗟嗟怪事,何況法理基礎薄弱,根本經不起挑戰。新聞局應該趁現在改弦更張,以除後患。
此外,管見以為新聞界應該提倡(至少研究)「記者治報」的觀念,以加強媒介內部的民主化。因它暫不涉及政策或法律,客後另撰文說
明。
七、結語
《憲法》第一一條保障人民有言論、講學、著作及出版之自由。但由於媒介資本的迅速集中化,言論自由與出版自由(包括新聞自由)竟逐漸分道揚鑣。言論自由只須使用天賦的官能,但出版自由則又牽涉到媒介資源分配的問題。政府立法必須充份照顧到這一點分別。
媒介資源的分配有兩個層面,一是所有權,一是發言權。解除報禁代表報業競爭自由化,儘管可以立刻局部紓解所有權的管道,卻未必就能解決發言權的壟斷。
媒介是公器,屬於社會公產。新聞自由不止是老闆的自由,也是專業新聞工作者的自由,更是草根聲音的自由。政府的角色一在維護競爭管道的暢通,一在保障人民知的權利;前者針對所有權,後者針對發言權。把握住這兩大原則,無往而不利。
(李金銓任教於美國明尼蘇達大學新聞及大眾傳播學院)